ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Īpašais ziņojums Nr. 7/2009 (saskaņā ar EK Līguma 248. panta 4. punkta otro daļu) Galileo programmas izstrādes un apstiprināšanas posma pārvaldība ar Komisijas atbildēm 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) 43 98 1 E-MAIL: euraud@eca.europa.eu L - 1615 LUXEMBOURG TELEFAX (+352) 43 93 42 INTERNET: http://eca.europa.eu
2 SATURS Punkts Akronīmi Kopsavilkums I-XII Ievads 1. 2. Galileo vēsture 3. 29. Pirmsākumi (līdz 1999. gadam) 3. 8. Definēšana (1999.-2002. gads) 9. 12. Izstrāde un apstiprināšana kopuzņēmuma Galileo vadībā (2003.-2006. gads) 13. 26. Izstrāde un apstiprināšana pēc kopuzņēmuma Galileo darbības beigām (kopš 2006. gada) 27. 29. Revīzijas tvērums un pieeja 30. 33. Apsvērumi 34. 74. Koncesijas sarunas nav veiksmīgas 35. 42. Tehnoloģijas attīstības pasākumi kavējas un pārsniedz budžetu 43. 50. Pētniecības un tehnoloģiju attīstības darbību lietderība ir ierobežota 51. 57. EGNOS integrācija tikai daļēji veiksmīga 58. 65. Publiskā sektora īstenotā pārvaldība nebija pienācīga 66. 74. Secinājumi un ieteikumi 75. 86. I pielikums. Eiropas Kosmosa aģentūra II pielikums. Fakti, skaitļi un skaidrojoši piemēri par Eiropas ģeostacionārās navigācijas pārklājuma dienestu (EGNOS) III pielikums. Starptautiska sadarbība saistībā ar Galileo
3 IV pielikums. ERP izmantotie kritēriji, lai novērtētu, kā publiskais sektors pārvaldīja Galileo koncesijas procesu. Novērtējuma kopsavilkums V pielikums. Ziņojumā izmantoto terminu glosārijs Komisijas atbildes
4 AKRONĪMI ARTES CNES CS EGNOS EK EKA EOIG FP6 GCC GCS GIOVE GJU GMS GNSS GPS GSA GSTB HoT Padziļināti pētījumi par telekomunikāciju sistēmām [Advanced Research in Telecommunications Systems] Centre National d Etudes Spatiales Komercpakalpojums Eiropas ģeostacionārās navigācijas pārklājuma dienests Eiropas Kopienas Eiropas Kosmosa aģentūra EGNOS operatoru un infrastruktūras grupa Sestā Eiropas Kopienas pamatprogramma attiecībā uz pētniecības, tehnoloģijas attīstības un izstāžu pasākumiem, kas veicina Eiropas pētniecības telpas izveidi un jauninājumus (no 2002. līdz 2006. gadam) Galileo kontroles centrs Zemes kontroles segments Galileo apstiprināšanas orbītā elements Kopuzņēmums Galileo Zemes misijas segments Globālās navigācijas pavadoņu sistēma Globālā pozīcijas noteikšanas sistēma Eiropas GNSS Uzraudzības iestāde Galileo sistēmas pārbaudes stends Noteikumi
5 INTOSAI Starptautiskā Augstāko revīzijas iestāžu organizācija [International Organisation of Supreme Audit Institutions] IOV JTI KP NRSCC OS PB-Nav PFI PPP PwC RTD SAR SESAR SoL SRP TEN-T Apstiprināšana orbītā Kopīgā tehnoloģiju ierosme Komerciālais pakalpojums Ķīnas Valsts attālās uzrādes centrs Atklātais pakalpojums Programmas Satelītnavigācija padome Privāta finanšu iniciatīva Publiskā un privātā sektora partnerība PricewaterhouseCoopers Pētniecība un tehnoloģiju attīstība Meklēšana un glābšana Eiropas vienotās gaisa telpas gaisa satiksmes pārvaldības pētījumi Dzīvības drošības pakalpojums Sabiedriski regulēts pakalpojums Eiropas transporta tīkls KOPSAVILKUMS I. EGNOS un Galileo programmas uzsāka 1990. gadu vidū ar nolūku izveidot Eiropas Globālās navigācijas pavadoņu sistēmu (GNSS). EGNOS ir reģionāla Eiropai paredzēta satelītu signālu uzlabošanas sistēma, kas uzlabo
6 signālus no esošajām satelītnavigācijas sistēmām, piemēram, GPS. Galileo pašlaik atrodas izstrādes stadijā kā Eiropas Globālā satelītnavigācijas sistēma. II. Lai pārvaldītu Galileo programmas izstrādes un apstiprināšanas posmu, Eiropas Komisija un Eiropas Kosmosa aģentūra (EKA) izveidoja īpašu struktūru kopuzņēmumu Galileo (GJU), kurš darbojās no 2003. gada septembra līdz 2006. gada beigām. 2007. gadā kopuzņēmuma Galileo darbības nodeva GNSS Uzraudzības iestādei (Kopienas aģentūra). III. Galileo programma vairākos aspektos bija pirmā šāda veida programma: pirmo reizi starp EKA un Komisiju notika cieša sadarbība šādā plašā kosmosa programmā, rūpniecisku programmu pirmo reizi pārvaldīja Eiropas līmenī, un Komisija pirmo reizi piedalījās publiskā un privātā sektora partnerībā. IV. Sarunas ar privāto sektoru par koncesijas nolīgumu apstājās 2007. gada sākumā, un Parlaments un Padome 2007. gada rudenī nolēma programmu novirzīt. Tehnoloģijas attīstībā bija zaudēti pieci gadi. 2008. gada beigās nebija palaisti darboties spējīgi pavadoņi, un izstrādes un apstiprināšanas posma izmaksu aplēses bija gandrīz dubultojušās no 1,1 miljarda EUR līdz 2,1 miljardam EUR. Galileo programmas izstrādes un apstiprināšanas posma revīzijā Palāta noskaidroja, i) kādu faktoru dēļ koncesijas process cieta neveiksmi; ii) iii) iv) kādu faktoru dēļ kavējās tehnoloģijas attīstība un tika pārsniegtas ar to saistītās izmaksas; kādā mērā izdevumi pētniecības un attīstības pasākumiem deva labumu Galileo programmai; cik labi kopuzņēmums Galileo integrēja EGNOS Galileo programmā; v) vai Galileo programma bija pienācīgi pārvaldīta.
7 V. Palāta secināja, ka izstrādes un apstiprināšanas posms nebija pārvaldīts pienācīgi. Ar Galileo programmu bija saistītas problēmas dažādos līmeņos. i) Kopuzņēmums Galileo nebija spēcīgs programmas pārvaldītājs, un arī citai struktūrai šāds uzdevums nebija uzticēts. Tas nesasniedza lielāko daļu savu mērķu galvenokārt tāpēc, ka kopuzņēmums nevarēja ietekmēt faktorus, kuru dēļ tas notika. ii) iii) Programmai nebija stipra stratēģiskā sponsora un uzrauga; Komisija aktīvi nevirzīja programmu, atstājot to bez stūrmaņa. Tā kā dalībvalstu cerības attiecībā uz programmu atšķīrās, tās iejaucās savu rūpniecības nozaru interesēs un kavēja lēmumu pieņemšanu. Panāktie kompromisi izraisīja problēmas īstenošanā, kavējumus un, visbeidzot, izmaksu pārsniegšanu. VI. Publiskā un privātā sektora partnerība nebija pietiekami sagatavota un izstrādāta. Tāpēc kopuzņēmumam Galileo bija jāvienojas par publiskā un privātā sektora partnerību, kas nebija reāli iespējama. VII. Kopuzņēmuma Galileo uzdevumu uzraudzīt tehnoloģijas attīstības darbības nopietni ierobežoja pārvaldības jautājumi, tādi kā nepilnīgs budžets, kavējumi un izstrādes un apstiprināšanas posma rūpnieciskā organizācija. VIII. Galileo programmas pētniecības un tehnoloģiju attīstības rezultātu lietderība bija ierobežota, jo bija pārtraukumi, Sestā pamatprogramma nebija piemērota tirgus attīstības pasākumu finansēšanai, nebija visaptverošas tirgus attīstības pieejas un bija kavējumi. IX. EGNOS integrācija Galileo programmā bija tikai daļēji veiksmīga, jo kopuzņēmuma Galileo pilnvaras nebija skaidri noteiktas, lēmums iekļaut EGNOS koncesijas sarunās kavēja EGNOS programmas sasniegumus, jo EGNOS iestāžu sistēma nebija skaidra, un kopuzņēmums Galileo veltīja maz pūļu EGNOS tirgus attīstībai.
8 X. Programmas pārvaldība nebija pienācīga. Pienākumu sadale starp programmas izstrādes un apstiprināšanas posmā iesaistītajām pusēm (ES un EKA dalībvalstīm, Komisiju, kopuzņēmumu Galileo un EKA) nebija skaidri definēta. Komisija nebija pienācīgs līderis Galileo programmas attīstībā un pārvaldībā. XI. Lai 2007. gada vidū īstenotā EGNOS un Galileo programmas novirzīšana būtu veiksmīga, Komisijai ievērojami jāstiprina programmu pārvaldība. Šajā ziņojumā ir iekļauti vairāki ieteikumi, kuru mērķis ir atbalstīt Komisiju šā uzdevuma veikšanā. XII. Visbeidzot, ja ES nolemj iesaistīties citās lielās infrastruktūras programmās, Komisijai ir jānodrošina, ka tai ir pieejami atbilstīgi pārvaldības instrumenti.
9 IEVADS 1. Šajā revīzijas ziņojumā ir aprakstīta Eiropas Savienības iesaistīšanās satelītnavigācijā 2003.-2006. gada posmā. 2. Eiropas Savienības satelītnavigācijas stratēģijā ietilpst divas programmas EGNOS 1 un Galileo. a) EGNOS ir reģionāla Eiropai paredzēta sistēma, kas uzrauga un koriģē signālus, kurus raida esošās satelītsakaru navigācijas sistēmas 2, uzlabojot signālu precizitāti un novērtējot to drošumu. b) Galileo programmu šobrīd veido kā Eiropas globālās navigācijas pavadoņu sistēmu (GNSS). Tā ir Amerikas GPS līdzinieks un Eiropas Komisijas un Eiropas Kosmosa aģentūras (EKA) kopēja iniciatīva (sk. I pielikumu). GALILEO VĒSTURE Pirmsākumi (līdz 1999. gadam) 3. Galileo vēsture aizsākās 1994. gadā ar Eiropas Komisijas priekšlikumu iesaistīt Eiropu satelītnavigācijā 3. Uz šā priekšlikuma pamata Eiropas 1 2 3 Eiropas ģeostacionārās navigācijas pārklājuma dienests. GPS (Globālā pozīcijas noteikšanas sistēma) globālās navigācijas pavadoņu sistēma, kuru izstrādājis un izmanto ASV Aizsardzības departaments; GLONASS globālās navigācijas pavadoņu sistēma, kuru izstrādājusi bijusī Padomju Savienība un kuru šobrīd Krievijas Federācijas valdības vajadzībām izmanto tās kosmonautikā. COM(94) 248, Satelītnavigācijas pakalpojumi: Eiropas pieeja [Satellite navigation services: a European approach].
10 Savienības Padome 1994. gada decembrī aicināja Komisiju sākt vajadzīgās darbības 4. 4. Komisijas sākotnējā GNSS izstrādes stratēģija aptvēra divas stadijas. Pirmajā stadijā (GNSS-1) bija jāizstrādā papildinājums esošajām GPS un GLONASS sistēmām. Šajā stadijā, kas pazīstama kā EGNOS, ietilpst trīs ģeostacionāro pavadoņu uztvērējraidītāji un visu Eiropu aptverošs zemes staciju tīkls, kuru izmanto, lai uzlabotu GPS un GLONASS precizitāti (sk. 2. zemsvītras piezīmi) un novērtētu to signālu drošumu. 5. EGNOS vispirms īstenoja 1994. gadā kā Eiropas Kosmosa aģentūras programmu, kurai bija finansējums no vairākiem avotiem (EKA dalībvalstīm, Eiropas Komisijas, Eurocontrol un vairākiem valstu civilās aviācijas operatoriem un citām organizācijām 5 ). Sākotnēji EGNOS bija paredzēta demonstrējumiem, bet pakāpeniski to nolēma pārveidot par pirmsoperatīvu un vēlāk par darbības programmu (sk. arī II pielikumu). 6. Otrajā posmā (GNSS-2) bija jāievieš globāla civila satelītsakaru navigācijas sistēma jeb Galileo. To galarezultātā veidos 30 satelīti fiksētā aptuveni 23 000 km augstumā, kā arī zemes staciju tīkls, un tā piedāvās piecu līmeņu pakalpojumus (sk. 1. izcēlumu). 1. izcēlums. Galileo pieci pakalpojumi Atklātais pakalpojums (OS) būs pieejams bez lietotāja maksas un nodrošinās konkurētspēju un laika rezultātus salīdzinājumā ar citām GNSS sistēmām. Dzīvības drošības pakalpojumam (SoL) būs paaugstināts sniegums (tostarp integritātes funkcija, t. i., savlaicīgs brīdinājums ar samazinātu precizitāti) un 4 5 Eiropas Savienības Padomes 1994. gada 19. decembra Rezolūcija par Eiropas ieguldījumu globālās navigācijas pavadoņu sistēmas (GNSS) attīstībā. Sagrupētas EGNOS operatoru un infrastruktūras grupā (EOIG).
11 apstiprinājums, un to līdz ar apkopes garantiju piedāvās kritiskajām transporta nozarēm, piem., aviācijai un jūrniecībai. Komercpakalpojums (CS) sniegs piekļuvi diviem (kodētiem) papildsignāliem, kas ļaus paaugstināt datu caurlaides ātrumu un dos lietotājiem iespēju uzlabot precizitāti. Sabiedriski regulēti pakalpojumi (PRS) piedāvās pozīciju un laiku ar kontrolētu piekļuvi konkrētiem lietotājiem, kuriem vajadzīga augsta pakalpojumu nepārtrauktība (piem., avārijas dienestiem, drošības spēkiem un militārām vajadzībām). Visbeidzot, ar meklēšanas un glābšanas (SAR) pakalpojuma palīdzību Galileo dos ieguldījumu Starptautiskajā meklēšanas un glābšanas satelītsakaru sistēmā (Cospas- Sarsat). Galileo satelīti spēs uztvert signālus no avārijas bojām kuģos, lidmašīnās vai pie cilvēkiem un tos nosūtīt atpakaļ uz valstu glābšanas centriem, kuriem būs iespēja noteikt avārijas atrašanās vietu. 7. Galileo izveides pamatā bija trīs motīvi: a) politiskais ( Galileo ir apliecinājums Eiropas spējai radīt neatkarīgu GNSS); b) ekonomiskais ( Galileo uzskatīja par komerciāli dzīvotspējīgu, un to pamatoja būtisku ekonomisko un sociālo ieguvumu prognozes); c) tehnoloģiskais ( Galileo bija jākļūst par vissarežģītāko pieejamo navigācijas sistēmu). 8. Galileo programmu no sākuma sadalīja četros posmos (sk. 1. tabulu): a) tehniskā definēšana; b) izstrāde un apstiprināšana; c) izvietošana; d) komerciālā ekspluatācija.
12 Definēšana (1999.-2002. gads) 9. Darbs pie Galileo programmas sākās 1999. gadā, kad Padome ļāva uzsākt definēšanas posmu 6. Šajā posmā gan Komisija, gan EKA veica tehniskos pētījumus, sākotnējo izstrādi un priekšizpēti. Finansējumu no Eiropas Kopienas budžeta galvenokārt piešķīra no Ceturtās un Piektās pamatprogrammas pētniecības un attīstības jomā 7. EKA finansējumu piešķīra ar GalileoSat programmas starpniecību. 10. Komisija 2000. gada novembrī 8 iepazīstināja Eiropas Parlamentu un Padomi ar definēšanas posma rezultātiem. Tajos bija konkrēti priekšlikumi par sistēmas definēšanu, tās ekonomiskajiem un finanšu aspektiem un pārvaldības struktūru. Galileo programmas turpmākajiem posmiem noteica šādus termiņus (sk. arī 1. tabulu): a) izstrādes un apstiprināšanas posmu paredzēja no 2001. līdz 2005. gadam; b) izvietošanas posmu paredzēja no 2006. līdz 2007. gadam; c) komerciālās ekspluatācijas posmam bija jāsākas 2008. gadā. Paziņojumā bija paredzēts, ka EGNOS sāks darbību 2003. gadā. 6 7 8 Padomes 1999. gada 19. jūlija rezolūcija par Eiropas dalību jaunas paaudzes satelītu navigācijas pakalpojumos Galileo definēšanas posms. Eiropas Parlamenta un Padomes 1994. gada 26. aprīļa Lēmums Nr. 1110/94/EK par ceturto Eiropas Kopienas pamatprogrammu attiecībā uz pētniecības, tehnoloģijas attīstības un izstāžu pasākumiem (1994.-1998.) (OV L 126, 18.5.1994., 1. lpp.); Eiropas Parlamenta un Padomes 1998. gada 22. decembra Lēmums Nr. 182/1999/EK par piekto Eiropas Kopienas pamatprogrammu attiecībā uz pētniecības, tehnoloģijas attīstības un izstāžu pasākumiem (1998.-2002.) (OV L 26, 1.2.1999., 1. lpp.). COM(2000) 750, 2000. gada 22. novembrī, Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei par Galileo.
13 1. tabula. 2000. gada novembrī paredzētie Galileo programmas posmi Posmi un galvenie mērķi Definēšanas posms Tehniskie pasākumi Tehniskie pētījumi Tehnoloģijas sākotnējā attīstīšana Citi pasākumi Pārvaldības struktūru sagatavošana nākamajam posmam Tiesiskā regulējuma un uzņēmējdarbības attīstības priekšizpēte Starptautiski nolīgumi Izstrādes un apstiprināšanas posms Tehniskie pasākumi Kosmosa, zemes un lietotāju segmentu detalizēta definēšana Prototipa satelītu un minimāla zemes segmenta izstrāde un būvniecība Sistēmas apstiprināšana orbītā Citi pasākumi Pētniecības dotācijas (FP6) Attīstības uzņēmējdarbības plāns Koncesijas sarunas EGNOS integrācija Starptautiski nolīgumi Izvietošanas posms Tehniskie pasākumi Satelītu montāža un palaišana Pabeigta zemes segmenta uzstādīšana Citi pasākumi Uzņēmējdarbības attīstība Komerciālās ekspluatācijas posms Tehniskie pasākumi Satelītu atjaunošana Centru darbība Uzturēšana Citi pasākumi Komercpasākumi 1 Sākotnējais Pārvaldības struktūra 1 laika grafiks 1999-2000 Eiropas Komisija un EKA atsevišķi, koordinējot darbības ar PMB (programmas valdes [Programme Management Board]), GPO ( Galileo programmas biroja [Galileo Programme Office]) un GISS ( Galileo starpposma atbalsta struktūras [Galileo Interim Support Structure]) palīdzību 2001-2005 Eiropas Komisija un EKA ar kopuzņēmuma Galileo starpniecību 2006-2007 Eiropas GNSS Uzraudzības iestāde (GSA) un koncesijas turētājs 2008+ Eiropas GNSS Uzraudzības iestāde (GSA) un koncesijas turētājs Šajā tabulā nav atspoguļoti jaunākajos (2007) Komisijas paziņojumos un Padomes rezolūcijās piedāvātie grozījumi Galileo pārvaldības struktūrā. 11. Tajā pašā paziņojumā Komisija norādīja: izmaksu/ieguvumu pētījumi rāda, ka Galileo ir rentabla un pietiekami pievilcīga, lai no 2007. gada novērstu
14 vajadzību pēc jebkāda turpmāka publiska finansējuma subsīdiju veidā. Bija paredzēts, ka Galileo sistēma kopā izmaksās 3,3 miljardus EUR (detalizētu sadalījumu sk. 2. tabulā). Komisija uzskatīja, ka publiskā un privātā sektora partnerība ir būtisks Galileo programmas veiksmes faktors. Paziņojumā bija arī uzsvērts, ka Nicas Eiropadomē 2000. gada decembrī steidzami jāpieņem politisks lēmums, lai programmu turpinātu. 12. Kā tas bija prasīts Eiropas Savienības Padomes 2001. gada 5. aprīļa rezolūcijā, Komisija veica vairākus pētījumus par Galileo biznesa plānu. Šajos pētījumos bija ieteikts publiskā un privātā sektora partnerības koncesijas modelis 9. Padome apstiprināja koncesijas izvēli Galileo programmas izvietošanas posma un komerciālās ekspluatācijas posma finansēšanai un 2002. gada martā apņēmās izvietošanas posmam censties nodrošināt tādu sadali, lai ne vairāk kā viena trešdaļa finansējuma ir no Kopienas budžeta un vismaz divas trešdaļas no privātuzņēmējiem. Izstrāde un apstiprināšana kopuzņēmuma Galileo vadībā (2003.-2006. gads) Mērķis 13. No tehniskā viedokļa izstrādes un apstiprināšanas posmā ietilpa tehnoloģiskā izstrāde sistēmas daļai divu eksperimentālu un četru darbības satelītu sākotnējai galvenajai satelītu konstelācijai, ar to saistītajam zemes segmentam un pārbaudes lietotāju segmentiem, tādējādi apstiprināšana bija iespējama, veicot pārbaudes orbītā un uz zemes (apstiprināšana orbītā (IOV)). EKA bija atbildīga par šo tehnoloģiskās izstrādes pasākumu īstenošanu ar tās GalileoSat programmas starpniecību. 9 DBFO (izstrāde, būvniecība, finansēšana un ekspluatācija [design-build-financeoperate]) veida publiskā un privātā sektora partnerība, kurā privātais dalībnieks atgūst izmaksas no lietotāju maksām vai pieejamības maksājumiem.
15 14. Lai sagatavotos programmas turpmākiem posmiem, paralēli tehnoloģiskajai izstrādei Komisija izstrādes un apstiprināšanas posmā pievērsās arī citiem pasākumiem, kuru mērķis bija pārvarēt plaisu starp sistēmu un tās nākotnes lietotājiem. To veica, attīstot uzņēmējdarbību un mobilizējot līdzekļus. Lietotāju segmentu agrīna izveide tika uzskatīta par būtisku Galileo sistēmas turpmākā izmantošanā, ja bija jārada tieši ieņēmumi. Tādējādi Komisija orientējās uz privātā sektora iesaisti publiskā un privātā sektora partnerības veidā. Uzsvars bija arī uz pētniecības un tehnoloģiju attīstības pasākumu finansēšanu ar Sestās pētniecības pamatprogrammas (FP6) 10 palīdzību, lai atbalstītu gan tehnoloģisko izstrādi, gan uzņēmējdarbības attīstību, un uz EGNOS programmas izmantošanu kā priekšteci, lai sagatavotu tirgu Galileo programmai. EGNOS sniegs reģionālos pakalpojumus, kuri ir līdzīgi trim no pieciem Galileo nākotnes pakalpojumiem atklātajam pakalpojumam, dzīvības drošības pakalpojumam un meklēšanas un glābšanas pakalpojumam (sk. 1. izcēlumu). Kopuzņēmums Galileo pārvaldības instruments izstrādes un apstiprināšanas posmā 15. Izstrādes un apstiprināšanas posms bija jāpārvalda kopuzņēmumam Galileo īpašai struktūrai, kuru izveidoja Komisija un EKA pēc Eiropas Savienības Padomes un EKA Padomes apstiprinājuma. Eiropas Savienības Padome lēmumu pilnībā sākt izstrādes un apstiprināšanas posmu pieņēma tikai 2002. gada martā 11 15 mēnešus vēlāk, nekā bija paredzēts. Šo kavēšanos izraisīja garas sarunas starp ES dalībvalstīm par sistēmas izmantošanu militāriem mērķiem un privātā sektora finansējumu un līdzdalību 10 11 Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 27. jūnija Lēmums Nr. 1513/2002/EK par sesto Eiropas Kopienas pamatprogrammu attiecībā uz pētniecības, tehnoloģijas attīstības un izstāžu pasākumiem, kas veicina Eiropas pētniecības telpas izveidi un jauninājumus (no 2002. līdz 2006. gadam) (OV L 232, 29.8.2002., 1. lpp.). Sākotnējais apstiprinājums dažām darbībām tika dots 2001. gada aprīlī.
16 programmā. EKA Padomes oficiālā atļauja sākt izstrādes un apstiprināšanas posmu tika atlikta vēl līdz 2003. gada maijam EKA dalībvalstu garo debašu dēļ par to rūpniecisko līdzdalību programmā. Kopuzņēmumu Galileo izveidoja 2002. gada maijā ar EK regulu 12 13, tā dibināšanas aktu parakstīja 2003. gada jūnijā, un kopuzņēmums sāka darbību 2003. gada septembrī. 16. Kopuzņēmuma Galileo izveides galvenais iemesls bija vajadzība pēc koordinācijas platformas starp EKA un Komisiju. Bija arī vairāki citi ļoti svarīgi iemesli 14, piemēram, vajadzība pārvaldīt programmu ar vienas struktūras palīdzību un spēja piesaistīt privāto finansējumu izstrādei un apstiprināšanai. Kaut arī privātais sektors norādīja uz gatavību ieguldīt līdz 200 miljoniem EUR izstrādes un apstiprināšanas posmā 15, parakstot saprašanās memorandu, šī iecere netika īstenota. 17. Saskaņā ar saviem statūtiem kopuzņēmums Galileo bija pilnvarots a) pārraudzīt visas Galileo programmas darbības, kuras bija plānotas izstrādes un apstiprināšanas posmā; b) veikt vajadzīgos pielāgojumus, ievērojot izstrādes un apstiprināšanas posma attīstību; c) sagatavoties izvietošanas posmam un ekspluatācijas posmam. 18. Saskaņā ar tā statūtiem kopuzņēmuma Galileo galvenie uzdevumi bija 12 13 14 15 Padomes 2002. gada 21. maija Regula (EK) Nr. 876/2002, ar ko izveido kopuzņēmumu Galileo (OV L 138, 28.5.2002., 1. lpp.). EK Līguma 171. pants: Kopiena var izveidot kopuzņēmumus vai kādas citas struktūras, kas vajadzīgas, lai efektīvi īstenotu Kopienas pētniecības, tehnoloģijas attīstības un demonstrācijas programmas. Regula (EK) Nr. 876/2002; Eiropas Padomes 2001. gada marta secinājumi; Priekšlikums Padomes regulai par kopuzņēmuma Galileo izveidi, COM(2001) 336, 2001. gada 20. jūnijs. Regulas (EK) Nr. 876/2002 trīspadsmitais apsvērums.
17 a) vadīt konkursa procedūru, kuras rezultātā tiktu parakstīts koncesijas līgums; b) EKA tehnoloģijas attīstības pasākumu pārraudzība; c) pētniecības pasākumu uzsākšana un pārvaldība; d) EGNOS integrēšana Galileo. 19. Sākotnēji kopuzņēmumā Galileo ietilpa tikai divi tā dibinātāji EKA un Komisija. Ķīnas Valsts attālās uzrādes centrs (NRSCC) pievienojās kopuzņēmumam Galileo 2004. gada oktobrī, Izraēlas komercsabiedrība MATIMOP 2005. gada septembrī (sk. arī III pielikumu). Kopuzņēmuma Galileo pārvaldības struktūra ir parādīta 2. attēlā. Finansējums 20. Izstrādes un apstiprināšanas posmā ES līdzekļus (no TEN-T 16 un FP6) novirzīja caur kopuzņēmumu Galileo, bet EKA līdzfinansēja Galileo ar savu programmu GalileoSat un ARTES starpniecību (1. attēls). No 1999. līdz 2007. gadam Galileo piešķirtie līdzekļi sasniedza 1,94 miljardus EUR. 16 Padomes 1995. gada 18. septembra Regula (EK) Nr. 2236/95, ar ko paredz vispārējus noteikumus Kopienas finansiālā atbalsta piešķiršanai Eiropas komunikāciju tīklu jomā (OV L 228, 23.9.1995., 1. lpp.); Eiropas Parlamenta un Padomes 1996. gada 23. jūlija Lēmums Nr. 1692/96/EK par Kopienas pamatnostādnēm Eiropas transporta tīkla attīstībai (OV L 228, 9.9.1996., 1. lpp.), kurā grozījumi izdarīti ar Lēmumu Nr. 1346/2001/EK (OV L 185, 6.7.2001., 1. lpp.).
18 1. attēls. Galileo izstrādes un apstiprināšanas posms, finansējuma plūsma (1999-2007) 1 EKA dalībvalstis 902 miljoni Eiropas Komisija 946 miljoni Citi 92 miljoni GalileoSat ARTES 852 milj. GalileoSat 50 milj. 196 milj. TEN-T 750 milj. TEN-T FP6 Kopuzņēmums Galileo 92 milj. NRSCC MATIMOP Beļģija 892 miljoni 668 milj. Eiropas Kosmosa aģentūra 1716 miljoni 1716 milj. Infrastruktūras attīstība 1716 miljoni RTD 110 milj. 110 miljoni FP6 114 milj. Kopuzņēmuma darbība 114 miljoni 1 Ķīnas un Izraēlas ieguldījums bija ieguldījums kopuzņēmuma Galileo pamatkapitālā (attiecīgi 5 miljoni EUR un 4 miljoni EUR) un ieguldījums, lai finansētu valstu pašu rūpniecības pasākumus (slēdzot līgumus ar EKA). Pēdējais minētais ieguldījuma veids netika pilnībā mobilizēts. Avots: EKA aplēse. Virzība 21. Komisija 2004. gada oktobrī nosūtīja paziņojumu Parlamentam un Padomei par programmas virzību 17. Šis paziņojums sagatavoja pamatu Transporta 17 Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei Pāreja uz Eiropas satelītu radionavigācijas programmas izvēršanas un izmantošanas posmiem, COM(2004) 636, galīgā redakcija.
19 Padomes 2004. gada decembra sanāksmei, kurā nolēma virzīties uz programmas izvietošanas posmu. Komisija nesniedza atjauninātu laika grafiku. Tajā laikā tehnoloģiskā izstrāde jau kavējās par aptuveni trim gadiem. 22. Paziņojumā bija minēts, ka kopuzņēmums Galileo ir sekmīgi pabeidzis nākamā koncesionāra izvēles procedūru, taču koncesijas atlases posms tikko bija pagarināts līdz 2005. gada janvāra beigām. Turklāt 2005. gada februārī kopuzņēmums Galileo neizraudzījās pretendentu no diviem kandidātu konsorcijiem 18. Pretendenti savukārt ierosināja izveidot apvienotu konsorciju (un kopuzņēmums Galileo tam 2005. jūnijā piekrita) un iesniedza kopēju piedāvājumu. 23. No 2005. gada jūlija līdz decembrim ne koncesijas sarunas, ne tehnoloģijas attīstības pasākumi nevirzījās uz priekšu, jo iejaucās dažas dalībvalstis. Nesaskaņas dalībvalstu starpā bija saistītas ar sastāvu apvienotajā konsorcijā, kurš gatavojās pretendēt uz koncesijas līgumu, un ar sistēmas darbības centru, zemes infrastruktūras un galveno biroju novietojumu. Izmantojot starpniecību 19, 2005. gada decembrī tika panākta vienošanās. Sarunas ar apvienoto konsorciju sākās 2006. gada janvārī. 24. 2005. gada 28. decembrī tika veiksmīgi palaists pirmais eksperimentālais satelīts GIOVE-A, un tādējādi tika nodrošināta pieeja Galileo frekvencēm, kuras bija piešķīrusi Starptautiskā Telesakaru apvienība. 25. 2006. gada jūnijā 20 Komisija paziņoja par Galileo atjaunināto laika grafiku 21. Izstrādes un apstiprināšanas posms tagad bija paredzēts līdz 18 19 20 Eurely un inavsat konsorciji. Trešais iepriekš izraudzītais konsorcijs, kura galvenais dalībnieks bija Eutelsat, izstājās no atlases posma 2004. gada vasarā. Eiropas Komisijas priekšsēdētāja vietnieks 2005. gada oktobrī iecēla par starpnieku bijušo Eiropas komisāru, paziņojums presei IP/05/1345. Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei Programmas Galileo īpašuma novērtēšana, COM(2006) 272, 2006. gada 7. jūnijs.
20 2009. gada sākumam, izvietošana 2009. un 2010. gadā (trīs gadu novirze salīdzinājumā ar sākotnējo laika grafiku). Šajā paziņojumā bija minēta arī budžeta palielināšana izstrādes un apstiprināšanas posmam līdz 1,5 miljardiem EUR (par 400 miljoniem EUR vairāk nekā sākotnējā budžetā). Par koncesijas sarunām Komisija minēja: Kļuva skaidrs, ka lēmums par koncesiju ir piemērotākais programmas specifikai. [ ] 2006. gada nogalē tiks pabeigtas aplēses par ieņēmumiem un izmaksām, kā arī publiskā sektora ieguldījumu. Bez tam, tiks konsolidēta finansiālā shēma un sastādītas galvenās līguma klauzulas. 26. Sarunu dalībnieki no kopuzņēmuma Galileo un apvienotā konsorcija 2006. gada novembrī parafēja Galileo publiskā un privātā sektora partnerības noteikumus (v.1) līgumiski nesaistoša paziņojuma pirmo projektu. Šo dokumentu varētu uzskatīt par pirmsākumu kopuzņēmuma Galileo koncesijas līgumam. Izstrāde un apstiprināšana pēc kopuzņēmuma Galileo darbības beigām (kopš 2006. gada) 27. Kopuzņēmums Galileo 2006. gada beigās uzskatīja, ka tas ir veiksmīgi paveicis galvenos uzdevumus 22. Kopuzņēmumu Galileo likvidēja 2006. gada decembra beigās 23, un tā darbības nodeva Eiropas GNSS Uzraudzības 21 22 23 Komisija par šo laika grafiku pirmo reizi paziņoja 2005. gada 25. oktobra paziņojumā presei IP/05/1345 Piezīmēs preses izdevumu redaktoriem. Kopuzņēmuma Galileo 2006. gada 30. novembra paziņojums presei Nākamais solis Galileo programmā. Pārvaldības nodošana no Kopuzņēmuma Galileo Eiropas GNSS Uzraudzības iestādei [Next step in the Galileo Program; Handover of the management from the Galileo Joint Undertaking to the European GNSS Supervisory Authority]. Padomes 2006. gada 12. decembra Regula (EK) Nr. 1942/2006, ar ko groza Regulu (EK) Nr. 1321/2004 par Eiropas satelītu radionavigācijas programmu vadības struktūru izveidi (OV L 367, 22.12.2006., 18. lpp.); Padomes 2006. gada 12. decembra Regula (EK) Nr. 1943/2006, ar kuru groza Regulu (EK) Nr. 876/2002, ar ko izveido kopuzņēmumu "Galileo" (OV L 367, 22.12.2006., 21. lpp.).
21 iestādei (GSA), kuru izveidoja 2004. gada jūlijā, lai nodrošinātu sabiedrības intereses saistībā ar Eiropas GNSS programmām un īstenotu programmu vadību Galileo izvietošanas posmā un ekspluatācijas posmā 24. Šīs darbību nodošanas rezultātā mainījās GSA loma, kāda tā nebija paredzēta tās dibināšanas laikā. 28. Koncesijas sarunas ar apvienoto konsorciju apstājās 2007. gada sākumā. Eiropas Komisija 2007. gada maija paziņojumā 25 atzina, ka EGNOS un Galileo īstenošana būtiski kavējas (par pieciem gadiem salīdzinājumā ar sākotnējo laika grafiku) un pārsniedz izmaksas. Eiropas Savienības Padome 2007. gadā 26 nolēma programmu pārvirzīt sistēmu paredzēja izvietot līdz 2013. gadam, finansējums bija pilnībā paredzēts no Kopienas budžeta (sk. 2. tabulu), un EKA bija deleģēta publiskā iepirkuma aģenta loma. Uz šādu principu pamata Eiropas Parlaments un Padome pieņēma regulu par GNSS programmu turpmāku īstenošanu 27. 2008. gada 1. jūlijā Komisija publicēja uzaicinājumu izteikt ieinteresētību par infrastruktūras pirkšanu Galileo sistēmai sešās pozīcijās (sistēmas atbalsts, zemes misijas segments, zemes kontroles segments, kosmosa segments (satelīti), palaišanas pakalpojumi un ekspluatācija). Pēc piemērotu kandidātu priekšatlases 2008. gada beigās tika saņemti sākonējie priekšlikumi. 2009. gadā paredzēts pabeigt cenu aptaujas procesu. 24 25 26 27 Padomes 2004. gada 12. jūlija Regula (EK) Nr. 1321/2004 par Eiropas satelītu radionavigācijas programmu vadības struktūru izveidi (OV L 246, 20.7.2004., 1. lpp.). Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei Galileo krustcelēs: Eiropas GNSS programmu īstenošana, SEC(2007) 624, 2007. gada 16. maijs. Padomes rezolūcijas un secinājumi 2007. gada 6.-8. jūnijā, 1.-2. oktobrī un 29.-30. novembrī. Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 9. jūlija Regula (EK) Nr. 683/2008 par Eiropas satelītu radionavigācijas programmu (EGNOS un Galileo ) turpmāku īstenošanu (OV L 196, 24.7.2008., 1. lpp.).
22 2. tabula. Galileo izmaksu aplēses Sākotnējās izmaksu aplēses miljonos EUR (COM(2000) 750) Atjauninātās izmaksu aplēses miljonos EUR (COM(2007) 261 un EKA dokumenti) Definēšanas posms 80 80 Izstrādes un apstiprināšanas posms 1 100 2 100 Izvietošana 2 150 3 400 Kopā 3 330 (no kuriem 1 800 miljoni no publiskā sektora) 1 5 580 (visa summa no publiskā sektora) 2 1 Gada darbības izmaksas, tostarp konstelācijas aizvietošana, bija lēstas 220 miljonu EUR apmērā. 2 Pieejamības maksājumi (fiksētā daļa) saistībā ar darbības izmaksām, uzturēšanu un papildināšanai ņemtā kredīta procentiem līdz 2030. gadam tiek lēsti 5 300 miljonu EUR apmērā. 29. Komisija 2007. gada maija paziņojumā samērā izvērsti analizēja koncesijas sarunu neizdošanos. Šā dokumenta mērķis bija pavērt ceļu programmas pārvirzīšanai. Šādā skatījumā dokumentā sniegtais viedoklis par dažiem neveiksmes iemesliem nav izsmeļošs. Paziņojumā bija minēts, ka Komisijas pieņēmumi par laika grafiku, budžetu un tirgus riska un projektēšanas riska pārnešanu iespējams, bija optimistiski. Paziņojumā apskatīti arī tādi jautājumi kā publiskā pārvaldība, privātā sektora pārvaldība un tas, ka dalībvalstu nacionālās intereses dominēja pār programmas ilgtermiņa stratēģiskajiem mērķiem. Tomēr tajā nav risināti jautājumi par publiskā un privātā sektora partnerības izveidi (tostarp termiņu un zināšanām) un ziņojumu sagatavošanu faktoriem, kuri turpmāk apskatīti šajā ziņojumā. REVĪZIJAS TVĒRUMS UN PIEEJA 30. Palāta veica revīziju par Galileo izstrādes un apstiprināšanas posma pārvaldību un noskaidroja,
23 a) kādu faktoru dēļ koncesijas process cieta neveiksmi; b) kādu faktoru dēļ kavējās tehnoloģijas attīstība un tika pārsniegtas ar to saistītās izmaksas; c) kādā mērā izdevumi pētniecības un attīstības pasākumiem deva labumu Galileo programmai; d) cik labi kopuzņēmums Galileo integrēja EGNOS Galileo programmā; e) vai Galileo programma bija pienācīgi pārvaldīta. 31. Revīzijā tika apskatīts laikposms, kurā kopuzņēmums Galileo pārvaldīja izstrādes un apstiprināšanas posmu (no 2003. gada septembra līdz 2006. gada decembrim), galvenā uzmanība bija vērsta uz kopuzņēmuma pilnvarām, tā izveides procesu un uzdevumu pārvaldību. Revīzijas darbu veica 2007. un 2008. gadā. Palāta sekoja līdzi programmas attīstībai, tostarp pārvirzīšanai, līdz 2008. gada beigām. 32. Palāta vāca revīzijas pierādījumus, caurlūkojot dokumentus un veicot intervijas kopuzņēmumā Galileo, Komisijā un EKA, kā arī intervējot citas Galileo ieinteresētās puses, piemēram, dalībvalstu pārstāvjus, GSA (GNSS Uzraudzības iestāde) pārstāvjus, pētniecības projektu labumguvējus, Eiropas Kosmosa aģentūras pārstāvjus, uzņēmumus, kas piedalījās koncesijas konkursā, un konsultantus, ar kuriem kopuzņēmums Galileo bija noslēdzis līgumus. 33. Lai novērtētu, cik kvalitatīvi kopuzņēmums Galileo pārvaldīja pētniecības un attīstības pasākumus, Palāta veica aptauju, kurā piedalījās 482 viena vai vairāku to pētniecības projektu labumguvēji, kurus finansēja no FP6 tematiskās prioritātes jomas Aeronautika un kosmoss.
24 APSVĒRUMI 34. Turpmāk izklāstītie revīzijas atzinumi aptver dažādus kopuzņēmuma Galileo uzdevumus izstrādes un apstiprināšanas posmā (35.-65. punkts), kā arī ar publiskā sektora pārvaldību saistītos jautājumus (66.-74. punkts). Katrā iedaļā sīki aprakstīti kopuzņēmuma Galileo mērķi, kas izmantoti salīdzināšanai ar rezultātiem. Pēc tam Palāta novērtē, kādu iemeslu dēļ kopuzņēmums Galileo nesasniedza lielāko daļu savu mērķu. Vajadzības gadījumā salīdzināšanai izmantota esošo programmu, projektu vai organizāciju pieredze. Citos gadījumos izmantoti vispārpieņemti projektu vadības principi. Palāta ir lietojusi arī revīzijas kritēriju kopu, kas izriet no labākās prakses PPP veidošanā 28, tas it īpaši attiecas uz 35.-42. punktu (izvērstu pārskatu par šo analīzi sk. IV pielikumā). Koncesijas sarunas nav veiksmīgas Mērķis 35. Kopuzņēmuma Galileo svarīgākais uzdevums bija vadīt sarunas par publiskā un privātā sektora partnerību, kurā privātais sektors partnerībā ar Eiropas Komisiju ieguldītu Galileo infrastruktūras izveidē un lietošanā. Sākotnēji bija paredzēts, ka koncesionāru (attiecīgos privātuzņēmumus) izraudzīs līdz 2004. gada beigām, ka kopuzņēmums Galileo pabeigs sarunas 2005. gadā un ka GSA piešķirs tiesības slēgt koncesijas līgumu līdz 2005. gada beigām. Rezultāti 36. Kā plānots, kopuzņēmums Galileo koncesijas procesu īstenoja posmos (iepriekšēja atlase, atlase, sarunas). Kopuzņēmums 2004. gada aprīlī izsniedza 28 INTOSAI pamatnostādnes par labāko praksi publisko/privāto finanšu un koncesiju revīzijā (pārskatītas) [INTOSAI Guidelines on Best Practice for the Audit of Public/Private Finance and Concessions (revised)], 2007. gada novembris.
25 konkursa dokumentu sākotnējo komplektu, pēc tam tas organizēja konkursa dialoga procedūru un nodrošināja pretendentus ar koncesijas līguma projektu un vērtēšanas kritērijiem. 37. Kopuzņēmums Galileo nespēja izraudzīties pretendentu, kuram dot priekšroku, ne 2004. gada oktobrī, ne pēc pagarinātā atlases posma beigām 2005. gada februārī. Sarunas netika sāktas līdz pat 2006. gada janvārim, kad pretendenti bija apvienojušies vienā konsorcijā. 38. Koncesijas līgumslēgšanas tiesību piešķiršanas termiņu pagarināja divas reizes no 2005. gada decembra līdz 2006. gada decembrim un tad līdz 2007. gada decembrim. 2007. gada sākumā Komisija un GSA nolēma sarunas atcelt. Neizdošanās iemesli 39. Publiskā un privātā sektora partnerība nebija pietiekami sagatavota un izstrādāta. Tādēļ kopuzņēmumam Galileo bija jāvada sarunas par publiskā un privātā sektora partnerību, kas nebija reāli iespējama. Sagatavošana 40. Dalībvalstīs un trešās valstīs ir ievērojama PPP projektu pieredze. Tā liecina, ka labākajā praksē ir ietverti turpmāk uzskaitītie elementi. a) Pienācīga sagatavošana. Publiskais sektors skaidri definē projekta prasības, novērtē privātā sektora iespējas, vērtē iespējamos ieguvumus, izskata savu vajadzību apmierināšanas alternatīvās iespējas, izskata atbilstīgu riska sadali, ņem vērā pieejamību un iespējamo rentabilitāti un sagatavo darbības pamatojumu. Pirms konkrēta PPP veida izvēles jāveic pienācīgs riska novērtējums.
26 b) Pietiekami daudz laika. Citu organizāciju pieredze 29 liecina, ka stabilas PPP pieejas un publiskā sektora pozīcijas definēšana ilgst vairāk nekā gadu pat PPP projektiem, kuri nav tik sarežģīti kā Galileo. c) Pienācīgi pārvaldības resursi. PPP projekta pārvaldībai ir vajadzīga savlaicīgi veidota īpaša komanda, kurai ir vajadzīgās prasmes. d) Efektīvas konkurences uzturēšana. e) Notiekošā PPP projekta regulāra caurskatīšana, lai pārliecinātos, ka tas joprojām ir rentabls. 41. Galileo PPP sagatavošanas posmā Komisija neievēroja vairākus no uzskaitītajiem labākās prakses elementiem 30. a) Pienācīga sagatavošana. Kaut arī Komisija bija veikusi vairākus pētījumus, tā neizskatīja tradicionālo publisko iepirkumu, un netika izveidots publiskā sektora salīdzinātājs 31. Turklāt Komisija iepriekš neizpētīja, kāds varētu būt reāls riska sadalījums starp publisko un privāto sektoru, kurā projekta posmā vai saistībā ar kurām Galileo darbībām PPP būtu visveiksmīgākā vai kādi būtu relatīvie ieguvumi no dažādiem PPP modeļiem 32. Lai panāktu politisko vienprātību, Komisija izvirzīja priekšlikumu īstenot PPP Galileo izvietošanas un ekspluatācijas posmos, un Padome šo priekšlikumu pieņēma. Veikusi vairākus pētījumus par publiskā un privātā sektora ieguldījumu, Komisija publiskā 29 30 31 32 PPP/PFI prakse Apvienotajā Karalistē. Detalizēts pārskats par kritērijiem, kurus izmantoja, lai revidētu valsts sektora īstenoto Galileo koncesijas procesa pārvaldību, un novērtējuma kopsavilkums par katru kritēriju ir sniegts IV pielikumā. Publiskā sektora salīdzinātājs ir aplēse par to, cik projekts izmaksātu, ja tiktu izmantotas tradicionālās iepirkuma metodes. To izmanto, lai palīdzētu noskaidrot, vai privātais finansējums piedāvā augstāku rentabilitāti nekā tradicionālais iepirkums. Tika pētīts tikai kopuzņēmuma modelis un koncesijas modelis.
27 un privātā sektora partnerībai izvēlējās koncesiju (sk. 12. punktu). Komisijas dokumentācijā bija definēti koncesijas raksturlielumi, bet argumenti bija balstīti vairāk uz vispārīgiem apgalvojumiem nekā uz konkrētu analīzi saistībā ar Galileo. Iepirkumam tika piedāvāts intensīvs laika grafiks. Kaut arī sagatavošanas posmā bija norādīti vairāki riska faktori un grūtības, kuras būtu jāpārvar 33, Komisija skaidri nenovērtēja, kā tās varētu ietekmēt darījuma īstenošanas iespēju vai kā publiskais sektors varētu tās veiksmīgi risināt. b) Pietiekami daudz laika. Ņemot vērā intensīvo laika grafiku, ar kuru saskaņā 2004. gada decembrī bija jāziņo Transporta Padomei, Komisija nedeva kopuzņēmumam Galileo pietiekami daudz laika 34, lai definētu koncesijas pieeju. Vairāki pretendenti arī pauda bažas, ka nebija pietiekami daudz laika, lai sagatavotu pamatotu uzņēmējdarbības plānu konkursa dialoga procedūras posmā. Tādējādi kopuzņēmuma Galileo sākotnējā konkursa dokumentācijā nebija noteikti konkrēti mērķi. Proti, tajā nebija risināta lielākā daļa grūtību, kas raksturīgas koncesijas modelim. Tāpēc uzņēmumi iesniedza piedāvājumus, kuros nebija minētas konkrētas cenas vai saistības un kuros bija tik daudz nosacījumu un brīdinājumu, ka nebija pietiekama pamata salīdzinājumam un novērtējumam. Tā paša iemesla dēļ kopuzņēmumam Galileo nebija stingru vērtēšanas kritēriju ienākošo piedāvājumu salīdzinošai novērtēšanai. Pirmais skaidri formulētais paziņojums par publiskā sektora pozīciju vairākos jautājumos, kuri bija svarīgi Galileo, bija noteikumi, par kuriem 2006. gada beigās vienojās ar pretendentiem. 33 34 Tika norādīti vairāki ierobežojumi, kas saistīti ar PPP, piemēram, neskaidrība saistībā ar ieņēmumiem (tirgus risks), tehnoloģiskais risks, savstarpēja atkarība starp izstrādes un izvietošanas posmu (koncepcijas risks) un rūpnieciskā koncentrācija kosmosa rūpniecības nozarē. Kopuzņēmums Galileo izsniedza konkursa dokumentācijas pirmo komplektu mazāk nekā astoņus mēnešus pēc darbības sākšanas.
28 c) Pienācīgi pārvaldības resursi. Kopuzņēmums Galileo bija jauna organizācija ar jaunu juridisko risinājumu, jaunu komandu, jaunu vadītāju, bet bez iepriekšējas pieredzes koncesijas sarunu vadīšanā. Ārējos padomdevējus pieaicināja tikai 2004. gada septembrī (t. i., pēc konkursa dokumentācijas publicēšanas un cenu aptaujas sākotnējā posma). d) Konkurences uzturēšana. Kopš 2004. gada rudens savstarpēji konkurēja divi rūpnieciski konsorciji. 2005. gada maijā tie izteica priekšlikumu apvienot spēkus un iesniegt kopēju piedāvājumu. Ar zināmiem nosacījumiem 35 un, cerot uz augstāku rentabilitāti, kopuzņēmums Galileo piekrita apvienošanai. Tā kā nebija publiskā sektora salīdzinātāja, procedūrā pazuda konkurences elements. e) Regulāra caurskatīšana. Publiskajam sektoram ir regulāri jāizskata darboties sācis PPP projekts, lai pārliecinātos, ka tas joprojām ir rentabls. Kaut arī kopuzņēmuma Galileo ziņojumos, kuros bija izvērtēta koncesija, bija minēti vairāki riska faktori un problēmas 36, ziņojums par programmas virzību bija nepamatoti pozitīvs. Savos kārtējos oficiālajos paziņojumos kopuzņēmums neapšaubīja koncesijas īstenošanas iespēju, bet tikai katru gadu atlika līgumslēgšanas tiesību piešķiršanas termiņu uz turpmākiem divpadsmit mēnešiem. Līdz ar to dalībvalstīm, kuras uzticējās kopuzņēmumam Galileo, nebija pietiekamas informācijas, uz kuras pamata pieprasīt koriģējošus pasākumus (sk. arī 74. punkta f) apakšpunktu). 35 36 Atbilstība ES tiesību aktiem par publisko iepirkumu un konkurenci, stingrs laika grafiks, būtiski uzlabojumi piedāvājumā, salīdzinot ar iepriekšējiem individuālajiem piedāvājumiem, un apvienotā konsorcija apņemšanās veidot vienotu un atbilstīgu juridisku struktūru. Vērtējuma ziņojumi 2004. gada oktobrī, 2005. gada februārī un 2005. gada jūnijā.
29 Izraudzītais PPP modelis 42. Komisija izteica priekšlikumu par publiskā un privātā sektora partnerību koncesijas veidā, un Padome to apstiprināja, lai panāktu dalībvalstu politisko vienprātību. Šī publiskā un privātā sektora partnerības koncesija, par ko kopuzņēmumam Galileo bija jāvada sarunas un kas bija balstīta uz izmaksu sadali, kurā būtu ne vairāk kā viena trešdaļa finansējuma no publiskā sektora un vismaz divas trešdaļas no privātuzņēmējiem, vairākos aspektos būtiski atšķīrās no jebkuras citas tobrīd eksistējošas publiskā un privātā sektora partnerības 37. a) Galileo piemīt augsts tehnoloģiskais risks. Galileo aptver konstelāciju, kurā ietilpst 30 vidējās zemes orbītas satelīti ar jaunām sastāvdaļām (piemēram, jauna veida atompulksteņiem), kas vēl nav pārbaudītas kosmosā. b) Ir grūti prognozēt ieņēmumus, jo GPS atklātie pakalpojumi ir brīvi pieejami. Vēl ir jādefinē ekspluatācijas modelis. c) Galileo koncesijai bija jāsākas pēc tam, kad ir izstrādāta sistēmas koncepcija un kad publiskais sektors ir daļēji attīstījis infrastruktūru, nevis pirms šiem pasākumiem. Kaut arī Galileo PPP ir līdzīga DBFO (izstrāde, būvniecība, finansēšana un ekspluatācija [design-build-finance-operate]) koncesijas veidam, tā būtiski atšķīrās tajā ziņā, ka privātajam koncesionāram bija jāapņemas būvēt, finansēt un ekspluatēt jaunu sistēmu, kuru izstrādājis un tālāk nodevis publiskais sektors (2. izcēlums). 37 Tradicionāli PPP infrastruktūras projekti attiecas uz, piemēram, tuneļiem un ceļiem. Vissalīdzināmākā PPP Paradigm/Skynet (Apvienotās Karalistes aizsardzības telekomunikāciju sistēma) tomēr atšķiras no Galileo vairākos aspektos: tai ir zemāks tehnoloģiskais risks, Apvienotās Karalistes Aizsardzības ministrija ir drošs bāzes ieņēmumu avots, ir pieejama darbības uzskaite, un projektu izmēģina viens sponsors ar PPP pieredzi (Apvienotās Karalistes Aizsardzības ministrija).
30 2. izcēlums. Koncesijas galvenie riski Galvenie trīs faktori, kas kavēja koncesijas sarunas, bija tirgus riska, izstrādes riska un civiltiesiskās atbildības režīma pārnešana no publiskā sektora uz privāto sektoru. Lai pārnestu tirgus risku, bija jābūt pārliecībai, ka būs iespējams iegūt tirgus ieņēmumus saskaņā ar tirgus bāzes attīstības scenāriju, par kuru bija vienošanās. Tomēr šā riska pārnešanu uz privāto sektoru apgrūtināja tirgus nenoteiktība, ieņēmumu gūšanas perspektīva tālā nākotnē un publiskā sektora gaidāmā galvenā loma tirgus attīstībā. Lai pārnestu izstrādes risku, bija jābūt pārliecībai, ka projektā (kuru sagatavoja EKA izstrādes un apstiprināšanas posmā) nav iekšēju problēmu, kuru dēļ sistēmā rastos bojājumi vai tā nespētu sasniegt paredzētos rezultātus (ekspluatācijas posmā koncesionārs būtu atbildīgs par šīm problēmām). Šo risku bija grūti pārnest ne tikai Galileo projekta tehniskās sarežģītības dēļ un ekspluatācijas posmā no koncesionāra gaidīto rezultātu dēļ, bet arī pienākumu sadales dēļ, proti, koncepcija un izstrāde (EKA), no vienas puses, un izvietošana, ekspluatācija un uzturēšana (koncesionārs), no otras puses. Civiltiesiskās atbildības režīms attiecas uz papildu līgumatbildību attiecībā uz iespējamajiem Galileo darbības traucējumu upuriem, kuriem nav pieejams īpašs tiesiskais vai apdrošināšanas modelis. Tehnoloģijas attīstības pasākumi kavējas un pārsniedz budžetu Mērķis 43. Otrais no kopuzņēmuma Galileo četriem galvenajiem uzdevumiem bija pārraudzīt EKA tehnoloģiskās attīstības pasākumus, lai nodrošinātu, ka plānotajā termiņā un budžeta robežās tiek uzbūvēti un nodoti ekspluatācijā atbilstīgi satelīti un zemes segmenta instalācijas, kas demonstrētu sistēmas spēju un uzticamību (sk. 13. punktu).
31 Rezultāti 44. Līdz 2006. gada decembrim darbojās tikai viens eksperimentālais satelīts (GIOVE-A), un tas veiksmīgi nodrošināja pieeju Galileo frekvencēm, kuras bija piešķīrusi Starptautiskā Telesakaru apvienība. Otro eksperimentālo satelītu (GIOVE-B) palaida 2008. gada aprīlī, 30 mēnešus vēlāk nekā sākotnēji plānots. Pašreizējā laika grafikā 38 izstrādes un apstiprināšanas posmu paredzēts pabeigt 2010. gadā ar piecu gadu kavēšanos. Saskaņā ar izmaksu aplēsēm, kuras EKA sagatavoja 2008. gada jūlijā 39, izstrāde un apstiprināšana izmaksās par 1 miljardu EUR vairāk nekā tas bija paredzēts sākotnējā 1,1 miljardu EUR lielajā budžetā (sk. 3. tabulu). 3. tabula. Izstrādes un apstiprināšanas posma budžeta 2001. un 2008. gada aplēšu salīdzinājums (miljonos EUR 2001. gada cenās) Sākotnējā budžeta aplēse 2008. gada jūlija budžeta aplēse Darbība Galileo sistēmas pārbaudes stends (GSTB-V2) 85 173 Palaišanas iekārtas 90 224 Apstiprināšana orbītā (IOV) 747 1 253 EKA izmaksas 110 303 Citas izmaksas 68 151 Avots: EKA. Kopā 1 100 2 104 Kavējumu un budžeta pārsniegšanas iemesli 45. Kopuzņēmumam Galileo uzdevumu uzraudzīt tehnoloģiskās attīstības pasākumus nopietni traucēja pārvaldības jautājumi, tādi kā nepilnīgs budžets, kavējumi un izstrādes un apstiprināšanas posma rūpnieciskā organizācija. 46. Kopuzņēmumam Galileo bija uzdots pārraudzīt tehnoloģisko izstrādi, taču šis uzdevums nebija sīkāk definēts. Faktiski EKA strādāja bez kopuzņēmuma 38 39 Regula (EK) Nr. 683/2008. Aplēses iepriekš bija atjauninātas 2005. gada februārī un 2007. gada maijā.
32 Galileo īstenotās pārraudzības, bet saskaņā ar saviem noteikumiem un procedūrām. Kopuzņēmuma Galileo uzraudzības loma attiecībā uz EKA neatbilda tā pārvaldības struktūrai. Šis jautājums ir turpmāk apskatīts kā pārvaldības jautājums 66.-74. punktā. 47. Kā tas tika ziņots Padomei 40, programmas Galileo izstrādes un apstiprināšanas budžets bija nepilnīgs. Tajā nebija paredzēts nekāds skaidri formulēts budžets vai rezerve neparedzētiem gadījumiem 41. Budžets bija par 1,1 miljardu EUR zemāks nekā izmaksu aplēse, kas izrietēja no definēšanas posma. Turklāt netika atlikta naudas summa Komisijas 50 miljonu EUR finanšu ieguldījumam kopuzņēmumā Galileo, kā arī nebija iekļautas drošības prasības (120 miljoni EUR) 42. Kopējās projekta resursu prasības un izmaksas ir jānosaka plānošanas posmā, tostarp vajadzības gadījumā jāparedz budžets izmaiņām un neparedzētiem gadījumiem. Citu organizāciju pieredze liecina, ka atkarībā no programmas sarežģītības, jauninājumu pakāpes un nezināmo faktoru skaita kosmosa programmām parasti ir vajadzīgs budžets neparedzētiem gadījumiem no 10 % līdz 40 % apmērā. 48. Izstrādes un apstiprināšanas posms sākās tikai 2003. gada maijā, t. i., 29 mēnešus vēlāk nekā plānots (sk. 15. punktu). Saskaņā ar EKA aprēķiniem, 40 41 42 COM(2000) 750, 2000. gada 22. novembris. Uz EKA līdzdalību izstrādes un apstiprināšanas posmā (tas veido pusi no kopējā budžeta) attiecas 20 % de facto piešķīrums neparedzētiem gadījumiem: ja kopējās izmaksas ir pārsniegtas par mazāk nekā 20% no programmas līdzekļu kopapjoma, neviena no dalībvalstīm, kas piedalās programmā, nedrīkst no tās izstāties. Par drošības prasībām sāka domāt pārāk vēlu programmas gaitā: Galileo Drošības padome 2004. gadā paziņoja par papildu prasībām, kuru summa tika lēsta 120 miljonu EUR apmērā papildizmaksu dēļ. Tā rezultātā iesniegtajiem 1 000 grozījumu pieprasījumiem bija tālejoša ietekme uz tehnisko bāzi un līdz ar to uz notiekošajiem attīstības pasākumiem.
33 kurus apstiprināja kopuzņēmums Galileo, šī kavējuma dēļ radās papildizmaksas aptuveni 142 miljonu EUR apmērā 43. 49. Izstrādes un apstiprināšanas posma rūpnieciskā organizācija, kurai bija raksturīga īpaša kārtība, kas bija balstīta uz ad hoc galvenā līgumslēdzēja izraudzīšanu, noveda pie kavējumiem un izmaksu pārsniegšanas. Konkurences videi ir jāveicina rezultātu sasniegšana laikā un budžeta robežās. 2000. gadā izveidoja vadošo Eiropas kosmosa uzņēmumu kopuzņēmumu 44, lai tas darbotos kā nozares galvenais līgumslēdzējs, kas izstrādātu un piegādātu Galileo infrastruktūru. Oligopolijas vidē, kas ir raksturīga Eiropas kosmosa nozarei, kopuzņēmuma izveide vēl vairāk samazināja konkurenci. EKA nebija izvēles, un tā noslēdza vairākus līgumus ar šo kopuzņēmumu no 2001. gada jūlija līdz 2004. gada decembrim. Vairāku līgumu izpildē bija būtiski kavējumi un pārsniegtas izmaksas. EKA ziņojumos bija minēts, ka šīs problēmas ir saistītas ar problēmām pārvaldībā, nekonkrētību ziņošanā un lēmumu pieņemšanā, kā arī to, ka apakšuzņēmēju atlasi noteica pašu noteikti rūpniecības sadalījuma ierobežojumi, nevis izmaksu un laika efektivitāte. Tā kā izstrādes un apstiprināšanas posma galvenā līguma īstenošanā bija nopietnas problēmas, 2007. gada decembrī EKA nolēma būtiski grozīt apstiprināšanas orbītā rūpniecisko organizāciju un līgumu sistēmu. EKA pārņēma vispārējā galvenā līgumslēdzēja uzdevumus un pienākumus. Šī reorganizācija nozīmē, ka izstrādes un apstiprināšanas posmā veidojas 43 44 Šo summu veido: a) 41 miljons EUR otrā izmēģinājuma satelīta izstrādei, lai samazinātu risku, kas saistīts ar pieejas nodrošināšanu frekvencēm pirms 2006. gada jūnija, jo tikai ar vienu satelītu risks bija pārāk liels; b) 15 miljoni EUR papildu slodzes vajadzībām; c) 40 miljoni EUR papildizmaksām, kuras EKA radās laika grafika lielo izmaiņu dēļ; d) 46 miljoni EUR papildu darbaspēka izmaksām rūpniecībā ekonomisko apstākļu izmaiņu dēļ. Par centrālā biroja atrašanās vietu un funkcijām, uzņēmuma pārvaldības struktūru un darba sadalījumu vairākiem apakšuzņēmējiem vienojās dažādu valstu valdības.