TIESĪBU ĻAUNPRĀTĪGA IZMANTOŠANA Rīga, 2012.gada jūnijs
Ar Eiropas Savienības Padomes 2008.gada 14.maija lēmumu Nr.2008/381/EK izveidots Eiropas migrācijas tīkls, kura mērķis ir pildīt Eiropas Savienības un dalībvalstu institūciju informācijas vajadzības, sniedzot aktuālu, objektīvu, uzticamu un salīdzināmu informāciju par migrācijas un patvēruma jomu, tādā veidā atbalstot Eiropas Savienības politikas veidošanu minētajās jomās. Eiropas migrācijas tīklu izmanto arī, lai sabiedrībai nodrošinātu informāciju par šiem jautājumiem. Tīklu veido Eiropas Komisija un dalībvalstu nozīmēti kontaktpunkti. Katrs kontaktpunkts izveido valsts migrācijas tīklu. Katrs valsts kontaktpunkts sagatavo izpētes darbus, kuru tēmas ir noteiktas attiecīgā gada darba programmā. Izpētes darbu tēmas ir saistītas ar trešo valstu valstspiederīgo migrācijas jomu. Eiropas migrācijas tīkla Latvijas kontaktpunkts ir Pilsonības un migrācijas lietu pārvalde. Kontakti: Čiekurkalna 1.līnija 1, k-3, Rīga, Latvija, LV-1026 Tālrunis: +371 67219492 Fakss: +371 67219431 E-pasts: emn@pmlp.gov.lv Tīmeklis: www.emn.lv 2
SATURS SATURS... 3 ATRUNA... 5 PASKAIDROJUMS... 5 KOPSAVILKUMS... 6 1. IEVADS... 11 1.1. Definīcijas... 11 1.2. Izpētes darba ietvars... 12 1.3. Politiskais konteksts... 13 1.4. Iepriekšējie izpētes darbi... 14 2. VALSTU TIESISKAIS REGULĒJUMS, LAI NOVĒRSTU ĢIMENES ATKALAPVIENOŠANĀS TIESĪBU ĻAUNPRĀTĪGU IZMANTOŠANU... 17 2.1. Nesenās un gaidāmās izmaiņas tiesiskajā regulējumā par ģimenes atkalapvienošanos un šo tiesību ļaunprātīgas izmantošanas novēršanu... 18 3. SITUĀCIJA DALĪBVALSTĪS... 22 3.1. Izpratne par ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas apmēru... 22 3.1.1. Fiktīvās laulības... 22 3.1.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 25 3.1.3. Citi tiesību ļaunprātīgas izmantošanas veidi... 27 3.2. Iemesli un motivācija... 29 3.2.1. Fiktīvās laulības... 29 3.2.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 31 3.3. Valstu pasākumi ģimenes tiesību ļaunprātīgas izmantošanas novēršanai... 32 3.3.1. Fiktīvās laulības... 32 3.3.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 34 3.4. Atbildīgās iestādes par ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas konstatēšanu... 35 3.4.1. Fiktīvās laulības... 35 3.4.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 38 3.5. Faktori, kas rosina iestādes uzsākt izmeklēšanu... 38 3.5.1. Fiktīvās laulības... 39 3.5.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 42 3.6. Ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas izmeklēšanas metodes... 43 3.6.1. Fiktīvās laulības... 43 3.6.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 45 3
3.7. Fiktīvu laulību/viltus vecāku statusa reģistrēšanas pierādīšanai nepieciešamās liecības... 45 3.7.1. Fiktīvās laulības... 45 3.7.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 47 3.8. Sods par ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgu izmantošanu un tā sekas... 48 3.8.1. Fiktīvās laulības... 49 3.8.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 51 3.9. Apelācijas tiesības... 52 3.9.1. Fiktīvās laulības... 52 3.9.2. Viltus vecāku statusa reģistrēšana... 53 4. SADARBĪBA EIROPĀ... 54 5. STATISTIKA PAR FIKTĪVĀM LAULĪBĀM UN VILTUS VECĀKU STATUSA REĢISTRĒŠANU... 56 5.1. Uzturēšanās atļaujas, kas izsniegtas saistībā ar ģimenes atkalapvienošanos... 57 5.1. tabula. Uzturēšanās atļaujas, kas izsniegtas saistībā ar ģimenes atkalapvienošanos, 2010... 59 5.2. Uzturēšanās atļaujas, kas atteiktas/anulētas fiktīvu laulību dēļ... 60 5.2. tabula. Atteiktās uzturēšanās atļaujas fiktīvu laulību dēļ... 60 5.3. Konstatētie fiktīvo laulību gadījumi... 61 5.3. tabula. Konstatētie fiktīvo laulību (FL) gadījumi... 63 5.4. Gadījumu skaits sakarā ar aizdomām par fiktīvajām laulībām... 64 5.4. tabula. Gadījumu skaits saistībā ar aizdomām par fiktīvajām laulībām (FL)... 66 5.5. Statistika par fiktīvo laulību skaitu starp trešo valstu pilsoņiem un trešo valstu un ES pilsoņiem... 67 5.6. Statistika par viltus vecāku statusa reģistrēšanu... 70 6. KOPSAVILKUMS... 72 PIELIKUMS Nr.1: BIBLIOGRĀFIJA... 74 4
ATRUNA Šo sintēzes ziņojumu ir izstrādājis Eiropas Komisijas izveidotais EMT, tā pakalpojumu sniedzējs (ICF GHK-COWI) un EMT NKP. Ziņojumā atspoguļotā informācija, kā arī izdarītie secinājumi nav uzskatāmi par Eiropas Komisijas, EMT pakalpojuma sniedzēja (ICF GHK-COWI) vai EMT NKP oficiālo viedokli. Tāpat Eiropas Komisija, ICH GHK-COWI un EMT NKP nav atbildīgi par ziņojumā sniegtās informācijas turpmāku izmantošanu. PASKAIDROJUMS Šis sintēzes ziņojums ir sagatavots, balstoties uz nacionālajiem ziņojumiem, ko snieguši 24 EMT NKP (Apvienotā Karaliste, Austrija, Beļģija, Bulgārija, Čehija, Francija, Igaunija, Itālija, Īrija, Kipra, Latvija, Lietuva, Luksemburga, Malta, Nīderlande, Norvēģija, Polija, Portugāle, Slovākija, Somija, Spānija, Ungārija, Vācija un Zviedrija), izmantojot anketu1, ko izstrādājis EMT, ņemot vērā EMT NKP ieteikumus, lai iespēju robežās nodrošinātu rezultātu salīdzināmību. Nacionālie ziņojumi lielā mērā ir balstīti uz spēkā esošo tiesību aktu, politikas dokumentu, ziņojumu (tostarp iepriekšējo EMT darbu), akadēmiskās literatūras, politisko diskusiju, laikrakstu publikāciju, interneta resursu analīzi un valsts iestāžu (ministriju, robežsardzes, tiesībsargājošo iestāžu), nevalstisko un starptautisko organizāciju (piemēram, Starptautiskās Migrācijas organizācijas) sniegto informāciju. Statistikas dati ir iegūti no Eiropas Savienības Statistikas biroja Eurostat, valsts iestādēm un citām nacionālajām datubāzēm. Svarīgi atzīmēt, ka sintēzes ziņojumā ietvertās atziņas attiecas uz situāciju iepriekšminētajās dalībvalstīs līdz 2011.gadam ieskaitot, it īpaši uz šo valstu EMT NKP sniegtajām ziņām. Sīkāka informācija par sintēzes ziņojumā aplūkotajām tēmām atrodama dalībvalstu nacionālajos ziņojumos, kurus arī ieteicams izmantot. Iepriekš minētās dalībvalstis šajā ziņojumā ir norādītas treknrakstā, un vārds dalībvalstis tiek lietots, lai norādītu ziņojumu izstrādē iesaistīto ES dalībvalstu un Norvēģijas ieguldījumu. Citu dalībvalstu EMT NKP dažādu iemeslu dēļ nav piedalījušies šī izpētes darba izstrādē, bet ir iesaistījušies citās EMT aktivitātēs un citu ziņojumu izstrādē. 1 Kopā ar valstu ziņojumiem pieejama http://www.emn.europa.eu, sadaļā EMN Studies. 5
KOPSAVILKUMS Šis EMT maza apjoma izpētes darbs izstrādāts, atsaucoties uz politikas veidotāju vidū augošajām un plašsaziņas līdzekļos atspoguļotajām bažām par to, ka ģimenes atkalapvienošanās tiesības tiek ļaunprātīgi izmantotas, lai pārceltos uz dzīvi ES. Izpētes darbs vienlaikus kalpo kā informācijas avots, strādājot pie Zaļās grāmatas par direktīvas Nr. 2003/86/EK par ģimenes atkalapvienošanās nosacījumiem. Izpētes darba mērķis ir noteikt problēmas aktualitāti diviem ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas veidiem, proti, fiktīvajām laulībām un viltus vecāku statusa reģistrēšanai, kā arī iespēju robežās, pamatojoties uz pieejamajiem statistikas datiem, atklāt liecības par šiem ļaunprātīgas izmantošanas veidiem un sniegt ieteikumus to apkarošanai. Izpētes darbā apkopota arī dalībvalstu prakse šādu gadījumu atklāšanā un novēršanā. Lai gan zināšanas par šo parādību apmēru ir ierobežotas, problēma ir aktuāla visām dalībvalstīm. No abiem ģimenes atkalapvienošanās ļaunprātīgas izmantošanas veidiem fiktīvās laulības tiek uzskatītas par plašāk izplatītu problēmu. Lai gan visās dalībvalstīs ir spēkā esoši tiesību akti, kas nosaka regulējumu attiecībā uz ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgu izmantošanu, vai arī tos plānots attiecīgi grozīt (2. nodaļa), pastāv atšķirīga izpratne par problēmas apmēru (3.1. nodaļa) dažās dalībvalstīs tā netiek uzskatīta par problēmu, citās tā ir maznozīmīga, vēl citās valstīs ir konstatēta šo gadījumu skaita palielināšanās un atsevišķās tā ir kļuvusi par politikas prioritāti. Dažās dalībvalstīs īpaši aktuāla problēma ir fiktīvās laulības, kuras šo valstu pilsoņi (bieži vien sievietes) slēdz citās dalībvalstīs. Tāpat ir arī pierādījumi, kas liecina par organizētās noziedzības grupu iesaistīšanos. Gandrīz visās dalībvalstīs atklāts, ka uzaicinātāja motivācija (3.2. nodaļa) iesaistīties fiktīvo laulību noslēgšanā galvenokārt saistīta ar ekonomiskiem un finansiāliem aspektiem, kā arī ir vērojamas pazīmes, kas liecina, ka organizētās noziedzības grupas maksā uzaicinātājam. Tāpat novēroti gadījumi, kad laulības tiek slēgtas piespiedu kārtā; tā sauktās pelēkās laulības (grey marriage), kad apgādnieks stājas laulībā, nenojaušot, ka trešās valsts pilsoņa pieteikuma iesniedzēja motivācija ir vēlme iegūt likumīgas uzturēšanās tiesības ES; vēlme palīdzēt draugam vai paziņam; līdzjūtīgums vai humāni apsvērumi, vai ideālisms, kad uzaicinātājs nepiekrīt varas iestāžu rīcībai vai imigrācijas nosacījumiem; likumīgu uzturēšanās tiesību iegūšana vai noteiktā ieceļošanas aizlieguma apiešana; gados jaunākiem trešo valstu pilsoņiem arī vēlme kļūt par vecāka uzaicinātāja aprūpētāju. No pieteikuma 6
iesniedzēja skatupunkta kā galvenā motivācija minēta likumīgu uzturēšanās tiesību un ar to saistīto labumu iegūšana vai iespēja palikt dalībvalstī. Motivācija, kādēļ uzaicinātāji un pieteikuma iesniedzēji reģistrē viltus vecāku statusu (3.2. nodaļa), ir mazāk izplatīta un izpētīta. Pārsvarā tie ir ekonomiska un finansiāla rakstura iemesli; izvairīšanās no nelabvēlīga lēmuma starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanas procesā; nolūks iegūt likumīgas tiesības uzturēties valstī gadījumos, kad persona valstī uzturas nelikumīgi. Nacionālā līmenī fiktīvo laulību novēršanai (3.3. nodaļa) dalībvalstīs tiek īstenota virkne pasākumu, ko veic vēstniecības izcelsmes valstīs, tai skaitā informācijas apkopošana un interviju veikšana, radniecības saišu pārbaudes, informācijas apkopošana par dzīvesveidu, nacionālajām un reliģiskajām tradīcijām, kā arī intervijas ar uzaicinātāju un pieteikuma iesniedzēju. Policijas īstenotie pasākumi ietver pārbaudes reģistrētajā dzīvesvietā, darbavietā un skolā, konsultācijas ar pašvaldības iestādēm un pārbaudes policijas informācijas sistēmās. Atsevišķos gadījumos arī nevalstiskajām organizācijām ir svarīga loma uzturēšanās nosacījumu ļaunprātīgas izmantošanas novēršanā. Viltus vecāku statusa reģistrēšanas gadījumos (3.3. nodaļa) grūtības rada fakts, ka atbildīgajām institūcijām ir maz iespēju vai arī tās ir ierobežotas, risināt šādus ļaunprātīgas izmantošanas gadījumus, ja ir ievēroti maternitātes/paternitātes noteikšanas principi (mātes vai tēva, bērna vai likumīgā pārstāvja piekrišana) un formālie atzīšanas principi (dokumenti, kas attiecas uz ģimenes stāvokli, valsts piederību, identitāti un dzimšanu). Ja ģimene nespēj uzrādīt dokumentus, kas pierāda saikni starp vecākiem un bērnu, dažās dalībvalstīs šādos gadījumos tiek veiktas DNS analīzes. Runājot par atbildīgajām iestādēm (3.4. nodaļa), kas izmeklē fiktīvo laulību gadījumus, parasti tās ir tiesībsargājošās iestādes, piemēram, policija vai prokuratūra, kas sadarbojas ar dažādām valsts un reģionālajām/pašvaldību iestādēm, piemēram, civilstāvokļa aktu reģistrācijas iestādēm un institūcijām, kas ir atbildīgas par migrācijas, robežšķēršošanas un uzturēšanās nosacījumiem. Dažos gadījumos var tikt iesaistītas arī konsulārās amatpersonas, kā arī ļaunprātīgu tiesību izmantošanu atklāj institūcijas, kas ir atbildīgas par pabalstu izkrāpšanas gadījumu konstatēšanu. Civilstāvokļa aktu reģistrācijas iestādes ir īpaši aicinātas ziņot par aizdomīgiem gadījumiem. Viltus vecāku statusa reģistrācijas lietās ir iesaistītas tās pašas iestādes, kā arī sociālie darbinieki. Iestādes var ierosināt izmeklēšanu (3.5. nodaļa), ja uzaicinātājs jau iepriekš ir bijis iesaistīts ģimenes atkalapvienošanās procesā, ja kāds no laulātajiem iepriekš ir 7
bijis iesaistīts fiktīvajās laulībās, ja ir pierādījumi, ka iepriekš bijušas noslēgtas īstermiņa laulības, vai ja saņemts iesniegums par aizdomīgu laulību noslēgšanu (piemēram, no civilstāvokļa aktu reģistrācijas iestādes, garīdzniecības vai sabiedrības pārstāvja). Pasākumi (3.6.nodaļa), kurus tādos gadījumos veic un kuri bieži vien tiek kombinēti atkarībā no konkrētā gadījuma apstākļiem, ietver: intervijas ar uzaicinātāju un pieteikuma iesniedzēju, pamatinformācijas pārbaudes, mājas vizītes, pārbaudes, kas pamatojas uz trešo pušu un vietējās sabiedrības aptaujāšanu, lai pārbaudītu, vai pāris dzīvo kopā, kā arī pārbaudes pie sabiedrisko un komunālo pakalpojumu sniedzējiem, dokumentu pārbaudes un dažos gadījumos pārim lūdz katram atsevišķi aizpildīt anketu, pēc tam abu atbildes tiek salīdzinātas. Fiktīvo laulību konstatēšanā un izmeklēšanā pastāvošie izaicinājumi (3.6. nodaļa) saistīti ar to, ka gan uzaicinātājs, gan pieteikuma iesniedzējs ir labi sagatavojušies intervijām, šīs darbības ir laika un resursu ietilpīgas, vērojams metodisku vadlīniju trūkums, tiek ievērotas ES vai dalībvalstu tiesību aktos noteiktās tiesības. Viltus vecāku statusa reģistrācijas lietās izmeklēšanas ierosināšana ir mazāk attīstīta, jo dalībvalstīs šādas pieredzes nav nemaz, vai arī tā ir ierobežota. Izskatot lietas, tiek novērtēts attiecību stiprums, tiek ņemtas vērā vecuma vai valstiskās piederības atšķirības, fakts, ka vecāki nedzīvo kopā, sociālo darbinieku paustās aizdomas un fakts, ka bērns saglabā mātes pirmslaulību uzvārdu, nevis tēva uzvārdu. Lai pierādītu, ka laulība ir fiktīva (3.7. nodaļa), dalībvalstis katru gadījumu izskata atsevišķi, pamatojoties uz iepriekš nosauktajiem kritērijiem, un ņem vērā dažādus pierādījumus, kas apliecina vai apgāž pieņēmumu, ka noslēgtas fiktīvas laulības. Vairumā gadījumu pierādīšanas pienākums gulstas uz dalībvalsts pleciem, ja vien lieta netiek skatīta kriminālprocesa ietvaros. Līdzīga pieeja tiek izmantota arī viltus vecāku statusa reģistrēšanas lietās ar piebildi, ka dažās dalībvalstīs tiek izmantotas arī DNS analīzes. Arī šajos gadījumos pierādīšanas pienākums galvenokārt gulstas uz atbildīgajām dalībvalsts iestādēm, kaut gan ir daži izņēmumi, kad vismaz daļa pierādīšanas pienākuma jāuzņemas arī pieteicējiem. Ja tiek atklāts, ka noslēgtas fiktīvas laulības, uzaicinātājam var piemērot naudas sodu vai brīvības atņemšanu, vai abus soda veidus (3.8. nodaļa). Dažādās dalībvalstīs piemērojamo sodu apmērs un summas atšķiras, brīvības atņemšana var tikt noteikta uz laiku līdz pieciem gadiem un naudas soda apmērs līdz 15 000 EUR. Pieteikuma iesniedzējam (papildus) piemērojamais sods paredz atteikumu izsniegt uzturēšanās atļauju vai, ja tā jau ir piešķirta, tās anulēšanu vai atzīšanu par spēkā neesošu. Līdzīgi sodi tiek piemēroti arī viltus vecāku statusa reģistrēšanas lietās, tikai brīvības 8
atņemšanas termiņš šajos gadījumos ir līdz desmit gadiem un naudas sods līdz 750 000 EUR. Visos gadījumos pastāv tiesības iesniegt apelāciju (3.9. nodaļa). Sadarbība Eiropas ietvaros (4. nodaļa) tiek īstenota dažādos veidos neformālu, ad hoc vai oficiālu vienošanos ietvaros. Kā piemērus var minēt tā saucamo Eiropas maršrutu (Europe Route) starp Beļģiju un Nīderlandi; starp Īriju un Latviju attiecībā uz bieži sastopamajiem aizdomīgajiem gadījumiem, kad Latvijas pilsoņi Īrijā slēdz laulības ar trešo valstu pilsoņiem; starp imigrācijas sakaru virsniekiem; Nīderlandes un Apvienotās Karalistes kopējās darbības attiecībā uz Nīderlandes Antiļu salu iedzīvotājiem, kas vēlas noteikt savu identitāti un pēc tam apprecēties. Statistika par fiktīvajām laulībām un viltus vecāku statusa reģistrēšanu ir pieejama nelielā apjomā (5. nodaļa), tomēr vairumā gadījumu dati nav salīdzināmi. 2010.gadā ES-27 izsniegtas 747 785 uzturēšanās atļaujas saistībā ar ģimenes apvienošanos, 510 305 (jeb 68,2% no kopējā skaita) tika izsniegtas trešo valstu pilsoņiem, kas apvienojas ar trešās valsts pilsoni. Attiecībā uz konstatētajiem fiktīvo laulību gadījumiem, ņemot vērā to, ka vairumā gadījumu nav iespējams nodalīt laulības, kas noslēgtas starp trešo valstu pilsoņiem, no laulībām, kas noslēgtas starp trešo valstu pilsoņiem un ES pilsoņiem, atteikto vai anulēto uzturēšanās atļauju skaits dalībvalstīs 2011.gadā svārstījās no 5 līdz 990, bet 2010.gadā no 5 līdz 1360. Fiktīvo laulību, ko dalībvalstis konstatējušas citā veidā, skaita amplitūda 2011.gadā svārstījās no 5 līdz 130, bet 2010.gadā no 5 līdz 425. Laulību, kas raisījušas aizdomas par to fiktīvo raksturu, skaits dalībvalstīs 2011.gadā svārstījās no 1740 konstatētiem gadījumiem līdz 35 gadījumiem. Pieejamā statistika apstiprina faktu, ka fiktīvās laulības tiek noslēgtas, tomēr vēl nav iespējams pilnībā noteikt problēmas apmēru visās dalībvalstīs, un noteikti ne salīdzināmā veidā. Attiecībā uz viltus vecāku statusa reģistrēšanu pieejamie statistikas dati ir ļoti skopi, kas varētu liecināt, ka šāda veida uzturēšanās tiesību ļaunprātīga izmantošana ir visai reta parādība. No otras puses tas var liecināt arī, ka šī problēma gluži vienkārši netiek pietiekami apzināta. Kopsavilkumā (6. nodaļa) ir uzsvērti atsevišķi jautājumi, kas izriet no pētījuma rezultātiem un ko politikas veidotāji varētu īpaši ņemt vērā savā turpmākajā darbā, it īpaši apspriežoties par Zaļo grāmatu par Ģimenes atkalapvienošanās tiesību direktīvu. Vairākas dalībvalstis šobrīd izstrādā politiku vai veic grozījumus tiesību aktos, lai veiksmīgāk cīnītos ar ģimenes atkalapvienošanās nosacījumu ļaunprātīgu izmantošanu. Lai arī dalībvalstis izmanto dažādas pieejas katra atsevišķā gadījuma izskatīšanā, tomēr centienos nodalīt fiktīvās laulības no likumīgām laulībām ir novērojams daudz kopēju problēmu. Šis ir jutīgs jautājums ne tikai cilvēka pamattiesību ievērošanas dēļ (dalībvalstis šajā sakarā pilnā apmērā ievēro savas starptautiskās saistības), bet arī 9
tādēļ, ka pārbaudes prasa daudz laika un resursu, turklāt liela daļa pierādīšanas pienākumu parasti gulstas tieši uz dalībvalstu iestāžu pleciem. Šo procesu kavē arī metodisko vadlīniju trūkums. Kaut arī informācijas un pieredzes apmaiņa starp dalībvalstīm notiek, to būtu vēlams attīstīt ar tam speciāli paredzēta foruma starpniecību, lai dalībvalstis varētu gūt labāku priekšstatu un jaunāko informāciju par situāciju un risinājumiem ES un Norvēģijā. Dalībvalstīs īstenotās atšķirīgās pieejas dēļ nav pieejama atbilstoša statistika, ir apgrūtināta salīdzināmas informācijas apmaiņa starp dalībvalstīm. Tomēr informācijas apmaiņu varētu sekmēt vismaz labāka izpratne par statistikas datu iegūšanas veidiem. 10
1. IEVADS Šajā sintēzes ziņojumā ir apkopoti galvenie secinājumi EMT pirmajam maza apjoma izpētes darbam, kurš atsaucas uz dalībvalstīs augošajām bažām par to, ka ģimenes atkalapvienošanās tiesības tiek ļaunprātīgi izmantotas, lai pārceltos uz dzīvi ES. Izpētes darba mērķis bija noteikt problēmas aktualitāti diviem ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas veidiem, proti, fiktīvajām laulībām un viltus vecāku statusa reģistrēšanai, iespēju robežās sniegt skaidru priekšstatu par šiem ļaunprātīgās izmantošanas veidiem, pamatojoties uz atklātajiem gadījumiem un pieejamajiem statistikas datiem, kā arī sniegt ieteikumus to apkarošanai. Izpētes darbā apkopota arī dalībvalstu prakse šādu gadījumu atklāšanā un novēršanā. 1.1. Definīcijas Šī izpētes darba ietvaros termins ģimenes atkalapvienošanās ir lietots tādā pašā nozīmē kā EMT vārdnīcā 2, proti: Ģimenes attiecību nodibināšana, kas nozīmē vai nu: (a) trešās valsts pilsoņa 3, kas likumīgi uzturas dalībvalstī ( sponsors ), ģimenes locekļu ieceļošanu un uzturēšanos šajā dalībvalstī ģimenes saglabāšanai saskaņā ar Padomes Direktīvu 2003/86/EK, neatkarīgi no tā, vai ģimenes attiecības radušās pirms vai pēc sponsora ieceļošanas valstī; vai (b) ārpus ES robežām nodibinātas ģimenes attiecības starp ES pilsoni un trešās valsts pilsoni, kurš pēc tam ieceļo ES. Avots: (a) daļai Padomes Direktīva 2003/86/EK; (b) daļai EMT izstrādātā definīcija. Šī plašākā definīcija tika lietota, lai aptvertu arī to valstu, uz kurām neattiecas Padomes Direktīva 2003/86/EK, proti, Īrijas, Apvienotās Karalistes un Norvēģijas piemērus, kā arī lai labāk atspoguļotu dalībvalstu praksi, kas bieži vien, balstoties uz ES acquis (likumu kopumu), neiezīmē skaidri noteiktas atšķirības, it īpaši attiecībā uz statistikas datu reģistrēšanu. Ar terminu fiktīvās laulības saprot: 2 Pieejams http://www.emn.europa.eu, sadaļā EMN Glossary (EMT vārdnīca). 3 Jāievēro, ka saskaņā ar EMT vārdnīcu trešās valsts pilsonis ir: persona, kas nav Eiropas Savienības pilsonis Līguma par Eiropas Savienības darbību 20(1) panta izpratnē un kas nebauda Šengenas robežu kodeksa 2(5) pantā noteiktās tiesības uz brīvu pārvietošanos Savienībā. Šīs definīcijas izpratnē Norvēģijas, Islandes, Lihtenšteinas un Šveices pilsoņi nav uzskatāmi par trešās valsts pilsoņiem. 11
Laulības, kas ir noslēgtas tikai tādēļ, lai attiecīgā persona būtu tiesīga ieceļot un uzturēties dalībvalstī. Avots: Padomes Direktīva 2003/86/EK (16(2b) pants). Savukārt termins viltus vecāku statusa reģistrēšana nozīmē: situāciju, kad: (a) trešās valsts pilsonis pasludina sevi par tēvu vai māti ES pilsonim vai trešās valsts pilsonim, kas dzīvo ES, apzinoties, ka tā nav patiesība, ar mērķi iegūt uzturēšanās atļauju vai legalizēt savu uzturēšanos konkrētajā ES dalībvalstī; vai (b) ES pilsonis vai dalībvalstī dzīvojošs trešās valsts pilsonis pasludina sevi par tēvu vai māti trešās valsts pilsoņa bērnam, lai bērns (un, iespējams, otrs no vecākiem) iegūtu uzturēšanās atļauju vai legalizētu savu uzturēšanos ES/Norvēģijā. Avots: Iegūts no Norādījumi Padomes Direktīvas 2004/38/EK labākai transponēšanai un piemērošanai 4.2. nodaļas (COM(2009)313 galīgā redakcija). 1.2. Izpētes darba ietvars Piemēram: Ir vairāki scenāriji, kā var notikt iepriekš definētā ģimenes atkalapvienošanās. (A) trešās valsts pilsonis, kas likumīgi uzturas dalībvalstī, atkalapvienojas ar trešās valsts pilsoni, kas iesniedz pieteikumu ieceļošanai/uzturēšanās atļaujai šajā dalībvalstī, lai saglabātu ģimeni. Visās ES dalībvalstīs, kā arī Norvēģijā to nosaka Direktīva 2003/86/EK ( Ģimenes atkalapvienošanās ) 4, savukārt Dānijā, Īrijā un Apvienotajā Karalistē šāda veida ģimenes atkalapvienošanās ir valsts kompetencē. Direktīvas 2003/86/EK 16(4) pants ļauj veikt īpašas pārbaudes un kontroles, ja ir iemesls aizdomām par fiktīvajām laulībām vai citiem ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas veidiem; (B) mobils ES pilsonis, proti, ES pilsonis, kas ir izmantojis savas tiesības uz brīvu pārvietošanos, atkalapvienojas ar trešās valsts pilsoni, ievērojot Direktīvas 2004/38/EK ( Brīva pārvietošanās ) principus, kas ir spēkā visās ES 4 2008.gadā EMT šīs direktīvas kontekstā veica izpētes darbu; sk. http://www.emn.europa.eu, sadaļā EMN Studies. 12
dalībvalstīs un Norvēģijā 5. Šī Direktīva nosaka trešo valstu pilsoņu ģimenes locekļu tiesības ieceļot un uzturēties dalībvalstī, ja tie pavada ES pilsoni, kurš ir izmantojis savas tiesības uz brīvu pārvietošanos, vai ieceļo valstī kopā ar to; 6 (C) nemobils ES pilsonis, proti, ES pilsonis, kas uzturas savas izcelsmes dalībvalstī, apvienojas ar trešās valsts pilsoni gadījumos, kad ES pilsonība var dot trešās valsts pilsoņa ģimenes loceklim uzturēšanās tiesības dalībvalstī, balstoties uz tiesu praksi (kā liecina Eiropas Savienības Tiesas tiesu prakse Zambrano 7 /Dereci 8 /McCarthy 9 lietās). Šādā gadījumā saskaņā ar Lisabonas līgumu var piemērot ES tiesības; (D) nemobils ES pilsonis atkalapvienojas ar trešās valsts pilsoni. Šādu gadījumu tiesiskais regulējums ir dalībvalsts tiesību aktu un tiesu prakses jurisdikcijā. Ziņojums iespēju robežās akcentē secinājumus, kuri ir nozīmīgi pirmajam scenārijam (A), ievērojot ziņojuma mērķi kalpot par informācijas avotu, strādājot pie minētās Zaļās grāmatas par direktīvas par ģimenes atkalapvienošanās nosacījumiem 2003/86/EK. Lai arī ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīga izmantošana izpaužas dažādos veidos, īpaša uzmanība, kā minēts 1.1. nodaļā, ir pievērsta fiktīvajām laulībām un viltus vecāku statusa reģistrēšanai. 1.3. Politiskais konteksts Tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos ir noteiktas starptautiskajos cilvēktiesību līgumos, kurus ir parakstījušas visas dalībvalstis. Trešo valstu pilsoņu migrācijas apmērs uz ES dalībvalstīm un Norvēģiju saistībā ar ģimenes atkalapvienošanos ir liels. Piemēram, 2010.gadā 30,2% (jeb 747 785) no turpat 5 Tas var attiekties gan uz ES pilsoņiem, kas ir izmantojuši savas tiesības uz brīvu pārvietošanos un joprojām dzīvo kādā dalībvalstī, kas nav viņu izcelsmes dalībvalsts, gan uz tiem, kas noteiktā laikā ir izmantojuši savas tiesības uz brīvu pārvietošanos saskaņā ar Direktīvas 2004/38/EK principiem, bet šobrīd ir atgriezušies un dzīvo savas izcelsmes dalībvalstī. Sk. Eiropas Savienības Tiesas 1992.gada 7. jūlija nolēmumu lietā Nr. C-370/90 Singh un 2007.gada 11.decembra nolēmumu lietā Nr. C-291/05 Eind. 6 Šīs Direktīvas 35. pants ļauj dalībvalstīm noteikt nepieciešamos pasākumus, lai liegtu, izbeigtu vai atsauktu ar šo Direktīvu piešķirtās tiesības, ja notiek to ļaunprātīga izmantošana, piemēram, fiktīvas laulības. Direktīvā sniegts arī fiktīvo laulību skaidrojums tās ir laulības, kas noslēgtas vienīgi tādēļ, lai persona saskaņā ar šās Direktīvas noteikumiem gūtu brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesības, kas citādi tai nepienāktos (28. apsvērums). 2009.gadā Komisija izdeva Norādījumus Direktīvas 2004/38/EK labākai transponēšanai un piemērošanai (COM(2009) 313 galīgā redakcija), kas pieejami: http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2009:0313:fin:en:pdf). Šo norādījumu 4. nodaļā Ļaunprātīga izmantošana un krāpšana norādīti attiecīgi Eiropas Savienības Tiesas tiesu prakses piemēri un cita starpā sniegts arī skaidrojums ES tiesību aktu aizliegumam veikt sistemātiskas pārbaudes, kā arī prasībām par pierādīšanas pienākumu, tāpat ir noteikti kritēriji, kas konkrētos gadījumos varētu rosināt izmeklēšanas uzsākšanu vai liecināt par tiesību ļaunprātīgas izmantošanas gadījumiem. 7 Nolēmums lietā Nr. C-34/09, pieejams: http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:62009c0034:en:html. 8 Nolēmums lietā Nr. C-256/11, pieejams: http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:62011cj0256:en:not. 9 Nolēmums lietā Nr. C-434/09, pieejams: http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:62009c0434:en:html. 13
2,5 miljoniem trešo valstu pilsoņiem pirmreizēji izsniegto uzturēšanās atļauju 10 skaita tika izsniegtas saistībā ar ģimenes atkalapvienošanos 11, no tām 68,2% (510 305) tika izsniegtas gadījumos, kad trešās valsts pilsonis apvienojas ar trešās valsts pilsoni. Salīdzinājumam 32,5% no kopējā izsniegto atļauju skaita tika izsniegti nodarbinātības nolūkā, 20,6% tika izsniegti mācību nolūkā, bet 17% citu iemeslu dēļ (ar aizsardzības statusa nodrošināšanu saistīts iemesls, uzturēšanās atļauja bez tiesībām strādāt utt.). Līdz ar to ģimenes atkalapvienošanās veido ievērojamu daļu no kopējā migrācijas apjoma, un politiski tai ir pieaugoša nozīme. Kaut gan ģimenes atkalapvienošanās palīdz sekmēt sociokulturālo stabilitāti, veicinot trešo valstu pilsoņu integrāciju dalībvalstīs, ekonomisko un sociālo kohēziju, pieaug bažas par iespējamo ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgu izmantošanu kā līdzekli, lai ieceļotu un uzturētos dalībvalstīs. 2011.gada novembrī Komisija publicēja Zaļo grāmatu par tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos saskaņā ar Direktīvu 2003/86/EK un rosināja sabiedrisko apspriešanu par šā ES instrumenta nākotni. 12 Attiecībā uz ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgu izmantošanu un krāpšanu sabiedriskās apspriešanas mērķis bija gūt skaidrus pierādījumus (tostarp statistikas datus), cik plaša ir fiktīvo laulību problēma ES trešo valstu pilsoņu starpā un izpētīt, kā efektīvāk īstenot Direktīvas 16(4) panta noteikumus par pārbaudēm un kontrolēm. Sabiedriskā apspriešana beidzās 2012.gada 1.martā, un tās rezultātu atklāta izskatīšana 13 1.jūnijam. 1.4. Iepriekšējie izpētes darbi 14 notika no 2012.gada 31.maija līdz Līdz šim ir publicēti tikai daži pētījumi, kas nosaka ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgās izmantošanas, noslēdzot fiktīvās laulības, būtību un apmēru. Attiecībā uz viltus vecāku statusa reģistrēšanu, informācijas ir vēl mazāk. 2008.gadā ES finansētā projekta ARGO 15 mērķis bija veikt kopīgu analīzi par laulību ļaunprātīgās izmantošanas apmēru 11 dalībvalstīs 16 un sniegt turpmākus 10 Eurostat statistikas dati pirmreizēji izsniegtā uzturēšanās atļauja attiecas uz uzturēšanās atļauju, kas trešās valsts pilsonim izsniegta pirmo reizi, var attiekties arī uz trešās valsts pilsoņiem, kas ES iepriekš ir uzturējušies ar citu uzturēšanās atļauju (proti, ja tā bijusi izsniegta citu iemeslu dēļ; jāņem vērā, ka šis noteikums neattiecas uz uzturēšanās atļaujas atjaunošanu). 11 Attiecas gan uz bērniem, laulātajiem vai citiem ģimenes locekļiem, kas ir trešo valstu pilsoņi un atkalapvienojas ar trešo valstu pilsoņiem, kuri likumīgi uzturas dalībvalstī, gan uz šādu personu atkalapvienošanos ar ES pilsoņiem (gan mobiliem, gan nemobiliem). Norvēģijā ir izsniegtas 9670 uzturēšanās atļaujas saistībā ar ģimenes atkalapvienošanos, no kurām 9570 atļaujas ir izsniegtas gadījumos, kad trešās valsts pilsonis apvienojas ar trešās valsts pilsoni. 12 Sk. http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0023_en.htm, turpat pieejami saņemtie viedokļi. 13 Sk. http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-european-integretion-forum-7, turpat pieejamas dažādas prezentācijas. 14 Ar šo izpētes darbu saistītās literatūras saraksts ir apkopots 1. pielikumā. 15 ARGO rīcības programma Sadarbība cīņā pret ES administratīvo tiesību normu ļaunprātīgu un nepareizu izmantošanu. 14
ieteikumus kopējām preventīvām darbībām. Lai gan izpētes darbā galvenā uzmanība tika pievērsta fiktīvām laulībām, kas noslēgtas starp trešo valstu pilsoņiem un (mobiliem) ES pilsoņiem, lai iegūtu uzturēšanās atļauju citā ES dalībvalstī, tika aplūkotas arī laulības starp trešo valstu pilsoņiem. Lai gan izpēti apgrūtināja metodoloģiskās problēmas, kas saistās ar nepietiekamu statistikas datu esamību un sistēmu savstarpējo nesalīdzināmību, tas liecināja, ka fiktīvās laulības pastāv visās ES dalībvalstīs, bet to intensitāte ir atšķirīga. Tāpat tika konstatēts, ka, lai gan visbiežāk fiktīvās laulības organizēja pašas iesaistītās personas, daļu no tām ir organizējušas vai veicinājušas citas personas, kas nozīmē noziedzības iesaistīšanos. Samērā nesen, 2010.gadā, Norvēģijas Imigrācijas direktorāts pasūtīja salīdzinošās izpētes darbu par fiktīvajām laulībām piecās Eiropas valstīs. 17 Izpētes darbā secināts, ka fiktīvo laulību definīcija izpētes valstīs ir atšķirīga un katrā valstī ir noteiktas atšķirīgas prasības uzaicinātājiem un pieteikuma iesniedzējiem, kas vēlas atkalapvienoties, piemēram, attiecībā uz valodu prasmēm, uzaicinātāja finansiālo stāvokli, saikni ar valsti utt. Atšķirīga bija arī fiktīvo laulību konstatēšanas prakse. Tāpat izpētes darbam sniegtajās atbildēs tika noteiktas atšķirības par konstatētajiem ļaunprātīgajiem gadījumiem un par apsūdzēto pāru pārsūdzības tiesībām. Tāpat 2010.gadā Starptautiskā Civilstāvokļa komisija (CIEC) publicēja pētījumu par fiktīvajām laulībām CIEC dalībvalstīs. 18 Tajā tika sniegta informācija par valstu tiesību aktiem četrās jomās: laulāto ieceļošanas un uzturēšanās tiesības, tiesības uz pilsonību un īpašas tiesības personām, kas ir precējušās ar dalībvalstu pilsoņiem; preventīvi pasākumi fiktīvo laulību/piespiedu laulību novēršanai; civilā, kriminālā un administratīvā atbildība par pierādītiem tiesību pārkāpumu gadījumiem. Ģimenes atkalapvienošanās projekta 19, kurš tiek finansēts no Eiropas Savienības Trešo valstu pilsoņu integrācijas programmas un tiek īstenots no 2011.gada augusta līdz 2013.gada pavasarim, mērķis ir veikt pētījumu par ārvalstnieku uzņemšanu reglamentējošo tiesību aktu un dažādo migrācijas veidu ietekmi uz integrāciju, kā arī veicināt tādu ārvalstnieku uzņemšanas politiku, kas sekmē trešo valstu pilsoņu efektīvu integrāciju ES dalībvalstīs. 16 Apvienotā Karaliste, Austrija, Beļģija, Dānija, Igaunija, Latvija, Nīderlande, Portugāle, Rumānija, Slovēnija, Zviedrija. 17 Norvēģija, Dānija, Vācija, Nīderlande un Zviedrija. Pieejams http://www.udi.no/global/upload/publikasjoner/fou/r- 2010-053_SAA_Marriages_of_convenience.pdf. 18 Fiktīvās laulības: Izpētes darbs par fiktīvajām laulībām CIEC dalībvalstīs, pieejams http://www.ciec1.org/etudes/fraude/mariagessimules-eng-sept2010.pdf. Izpētes darbs aptvēra 12 ES dalībvalstis (Apvienotā Karaliste, Beļģija, Francija, Grieķija, Itālija, Luksemburga, Nīderlande, Polija, Portugāle, Spānija, Ungārija, Vācija), kā arī Horvātiju, Šveici un Turciju. 19 Sk. http://familyreunification.eu/. Šajā projektā ir iesaistītas organizācijas no septiņām ES dalībvalstīm (Apvienotā Karaliste, Austrija, Bulgārija, Īrija, Nīderlande, Portugāle un Vācija). 15
Visbeidzot, jautājums par ģimenes atkalapvienošanos (un tās ļaunprātīgu izmantošanu) ir iekļauts vairākos EMT ad hoc jautājumos 20 informācija ir iekļauta arī šajā sintēzes ziņojumā. un tajos apkopotā 20 Pilns ad hoc jautājumu saraksts par šo tēmu ir sniegts 1. pielikumā. Šie un citi EMT ad hoc jautājumi ir pieejami http://www.emn.europa.eu sadaļā EMN Ad-Hoc Queries. 16
2. VALSTU TIESISKAIS REGULĒJUMS, LAI NOVĒRSTU ĢIMENES ATKALAPVIENOŠANĀS TIESĪBU ĻAUNPRĀTĪGU IZMANTOŠANU Šī nodaļa sniedz ieskatu valstu tiesiskajā regulējumā, kas skar ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgu izmantošanu. 21 Visu dalībvalstu, izņemot Īriju 22, tiesiskais regulējums zināmā mērā nosaka preventīvos pasākumus, lai novērstu ļaunprātīgu ģimenes atkalapvienošanās tiesību izmantošanu. Patiešām daudzi tiesību akti, kas saistīti ar ģimenes atkalapvienošanos, paredz aizsardzības pasākumus ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas novēršanai, piemēram, nosakot minimālo un maksimālo vecumu personām, kas vēlas atkalapvienoties, pieprasot pierādījumus par kopdzīvi un savstarpējām attiecībām ģimenē. Itālija arī atzīmē, ka šādi nosacījumi piemēram, nosacījums, ka personai ir jābūt vismaz 18 gadus vecai, lai atkalapvienotos ar savu dzīvesbiedru, un tikai neprecēts bērns var atkalapvienoties ar saviem vecākiem, palīdz novērst piespiedu laulības un t. s. sērijveida atkalapvienošanos. Francijā, Nīderlandē, Norvēģijā, Somijā, Spānijā un Ungārijā plašāki pasākumi ir noteikti speciālās tiesību normās vai politikas dokumentos, piemēram, Somijas valdības programma Nr. 240/2009, Francijas 2006.gada 14.novembra likums Nr. 2006-1376 par laulību likumības pārbaudēm, Nīderlandes Fiktīvo laulību (novēršanas) likums un Norvēģijas Tieslietu un sabiedriskās drošības ministrijas noteikumi (GI 2010-001). Šajos tiesību aktos ir noteiktas varas iestāžu tiesības rīkoties konkrētās situācijās, sodi, kurus var piemērot tiesību ļaunprātīgas izmantošanas gadījumos, kā arī noteikti preventīvie pasākumi attiecībā uz uzaicinātāja un pieteikuma iesniedzēja kopdzīvi un savstarpējām attiecībām. Ungārijā fiktīvu ģimenes saišu nodibināšanas jēdziens tika iekļauts 2010.gada 24. decembra likuma CXXXV 8(2) pantā kā viens no iemesliem uzturēšanās kartes izsniegšanas atteikumam vai izsniegtās kartes anulēšanai. Līdzīgi arī Polijā šis jēdziens tika iekļauts 2003.gada 13.jūnija Ārvalstnieku likumā. Spānijas Reģistru un notāru pakalpojumu ģenerāldirektorāts izdeva trīs savstarpēji saistītus noteikumus: vienu 1995.gadā par dokumentiem, kas iesniedzami pirms laulībām, ja viens no topošajiem laulātajiem uzturas ārvalstīs, un divus 2006.gadā par civilstāvokli apliecinošu dokumentu viltošanas un fiktīvu laulību novēršanu. 21 Valstu tiesiskā regulējuma sīks izklāsts un to aktu izklāsts, kuros transponēti attiecīgie ES acquis attiecībā uz citiem ģimenes atkalapvienošanās aspektiem, ir pieejams valstu nacionālajos ziņojumos un/vai iepriekš minētajos izpētes darbos. 22 Īrijā 2011.gadā, iztiesājot lietu Izmailovic & Anor v The Commissioner of An Garda Síochána, tika pieņemts lēmums, ka fiktīvās laulības saskaņā ar Īrijas tiesību aktiem nav atzīstamas par nelikumīgām un policijai nav tiesību nepieļaut to noslēgšanu. 17
Fiktīvo laulību jēdziens ir definēts Beļģijas, Latvijas un Nīderlandes civiltiesību aktos un Apvienotās Karalistes, Igaunijas, Lietuvas, Norvēģijas, Slovākijas un Zviedrijas imigrāciju regulējošos tiesību aktos. Austrijā dažādas civiltiesību un imigrāciju regulējošo tiesību normas skar fiktīvo laulību un/vai ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jautājumus. Citās dalībvalstīs šī jēdziena nozīmi var atvasināt no nosacījumiem, kas saistās ar šādu tiesību ļaunprātīgas izmantošanas formu novēršanu. Parasti ar to tiek saprastas laulības (partnerības/kopdzīve), kas noslēgtas tikai ar mērķi iegūt uzturēšanās atļauju dalībvalstī. Francijā tiek lietots arī termins pelēkās laulības, t.i., tādas, kad viens no laulātajiem tic, ka laulības noslēgšana ir patiesa, bet otrs izmanto laulību citiem mērķiem, nevis ģimenes izveidošanai. Tikai dažu dalībvalstu tiesiskajā regulējumā ir definēts viltus vecāku statusa reģistrēšanas jēdziens Francijā, Lietuvā, Nīderlandē un Zviedrijā. Šo jēdzienu var atvasināt arī no daudzu citu dalībvalstu tiesību aktiem, piemēram, Somijas, Vācijas, kā arī Portugāles, kur Krimināllikumā ir iekļauti nosacījumi saistībā ar civilstāvokļa statusa viltošanu kopumā. 2.1. Nesenās un gaidāmās izmaiņas tiesiskajā regulējumā par ģimenes atkalapvienošanos un šo tiesību ļaunprātīgas izmantošanas novēršanu Vairākas dalībvalstis ir nesen pieņēmušas vai arī plāno pieņemt līdzīgus tiesību aktus kā minēts iepriekš, kuri ietekmēs (varētu ietekmēt) ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas novēršanu. Čehija ir pieņēmusi jaunus trešo valstu pilsoņu ieceļošanas un uzturēšanās nosacījumus, kas precizē ģimenes locekļu kategorijas un atceļ priekšrocības tām Čehijas pilsoņu ģimenēm, kurām līdz šim pēc ģimenes atkalapvienošanās bija tiesības saņemt pastāvīgās uzturēšanās atļaujas. Tagad tās tiek piešķirtas tikai pēc divu gadu uzturēšanās. Tika ieviests arī jauns noziedzīga nodarījuma veids, līdz ar to tiesību akti tagad ļauj uzsākt kriminālvajāšanu pret personām, kuras palīdz ārvalstu pilsoņiem iegūt nelikumīgas uzturēšanās tiesības, noslēdzot fiktīvas laulības vai reģistrējot viltus vecāku statusu. Somija ir grozījusi Ārzemnieku likuma nosacījumus attiecībā uz pieteikuma iesniegšanu saistībā ar ģimenes atkalapvienošanos, nosakot, ka pieteikumu iesniedzējiem pieteikumi ir jāiesniedz personīgi Somijas vēstniecībā. Šie grozījumi stājās spēkā 2012.gadā. Francijā nesen stājās spēkā 2011.gada 16.jūnija likums par imigrāciju, integrāciju un pilsonību, kas nosaka, ka tā sauktās pelēkās laulības ir sodāmas saskaņā ar krimināltiesību normām. 18
Itālijā 2009.gada Likums Nr. 94 ieviesa stingrākas prasības Itālijas pilsonības iegūšanai saistībā ar laulību noslēgšanu ar Itālijas pilsoni. Tāpat tika izdarīti grozījumi Itālijas Civillikumā, kas nosaka, ka pieteikuma iesniedzējam civilstāvokļa aktu reģistratoram ir jāuzrāda derīga uzturēšanās atļauja. Tomēr Itālijas Konstitucionālā tiesa 2011.gada jūlijā saskaņā ar Eiropas Cilvēktiesību konvenciju, atzina šo prasību par antikonstitucionālu. 2008. un 2011.gadā 23 publicētie Nīderlandes parlamenta dokumenti, kas tika sagatavoti, atbildot uz konkrētiem ģimenes atkalapvienošanās tiesību pārkāpumiem (saistībā ar patvērumu uzturēšanās atļauju saņēmušo trešo valstu pilsoņu ģimenes locekļi) nostiprināja prasību, ka divu trešās valsts pilsoņu atkalapvienošanās gadījumā pieteikuma iesniedzējiem jāpierāda, ka ģimene ir bijusi izveidota pirms uzaicinātāja ierašanās dalībvalstī, kā arī apgrūtināja audžubērnu iespēju saņemt uzturēšanās atļauju ģimenes atkalapvienošanās nolūkā. Spānijā 2009.gada nogalē īstenotā Ārzemnieku likuma reforma ieviesa jaunus noteikumus attiecībā uz smagiem noziedzīgiem nodarījumiem, iekļaujot starp tiem arī laulības/attiecību simulēšanu vai uzdošanos par nepilngadīgā likumīgo pārstāvi, lai nelikumīgi iegūtu uzturēšanās tiesības. Deviņas dalībvalstis (Apvienotā Karaliste, Beļģija, Īrija, Kipra, Latvija, Lietuva, Luksemburga, Nīderlande un Polija) plāno veikt grozījumus tiesību aktos un politikā. Beļģijas Valsts sekretārs patvēruma, migrācijas un sociālās integrācijas lietās 2012.gada janvāra sākumā iepazīstināja ar jauno politikas dokumentu, kurā norādītas gaidāmās izmaiņām tiesību aktos un praksē. Gaidāmās izmaiņas paredz, ka tiks izveidota datubāze, apkopojot visu svarīgāko informāciju cīņā pret fiktīvo laulību/kopdzīvi iesaistīto pušu vajadzībām; tiks ieviesti nosacījumi fiktīvās kopdzīves un fiktīvo laulību novēršanai; notiks informācijas apmaiņa; notiks turpmāka kriminālo, civilo un administratīvo procesu sasaiste un integrācija; nākamo trīs gadu laikā pēc uzturēšanās atļaujas piešķiršanas tiks pastiprināti kontroles pasākumi. Kipra pašlaik izstrādā grozījumus tiesību aktos, kas paredzēs papildus dokumentu iesniegšanu, kas pilnvaros civilstāvokļa aktu reģistratoru veikt pirmslaulību interviju un ļaus iekšlietu ministram piemērot soda sankcijas pret ierēdni, kurš reģistrējis laulību pretēji tiesību aktu nosacījumiem. Īrijā 2010.gadā ierosinātais Imigrācijas, uzturēšanās un aizsardzības likumprojekts ietver vairākus pasākumus attiecībā uz fiktīvajām laulībām, piemēram, to pazīmju kopuma, kas ļautu ierosināt izmeklēšanu, turpmāka izstrādāšana un precizēšana, un fiktīvo laulību jēdziena definīcija. Latvijā pašreizējais tiesiskais regulējums nenosaka sodu par fiktīvu laulību organizēšanu vai noslēgšanu (ja nav iesaistīta cilvēku tirdzniecība). Tomēr 23 Parlamentārie dokumenti II, 2008/09, 19637 Nr. 1261 (2009.gada 3.aprīļa vēstule) un Parlamentārie dokumenti II, 2010/11, 19637 Nr. 1408 (2011.gada 31.marta vēstule). 19
Krimināllikumā ir paredzēts sods personām, kuras ir ļaunprātīgi izmantojušas tiesības uzturēties Latvijā, tāpat tiek gatavoti grozījumi Krimināllikumā, lai vienādi sodi tiktu piemēroti gan gadījumos, kad noziedzīgais nodarījums ir izdarīts Latvijā, gan gadījumos, kad tas ir izdarīts citās ES dalībvalstīs, EEZ valstīs vai Šveicē. Par šādu nodarījumu piemērojamais sods būtu brīvības atņemšana uz laiku līdz vienam gadam, piespiedu darbs vai naudas sods. Ja noziedzīgajā nodarījumā ir iesaistītas divas vai vairākas personas vai to ir izdarījusi personu grupa, var tikt piemērota brīvības atņemšana uz laiku līdz trīs gadiem, piespiedu darbs vai naudas sods. Lietuva plāno veikt grozījumus imigrāciju regulējošos tiesību aktos, lai varētu atcelt ES pilsoņa ģimenes loceklim izsniegtu uzturēšanās atļauju pašreizējais tiesiskais regulējums to ļauj darīt tikai gadījumos, kad uzturēšanās atļauja ir izsniegta tādam trešās valsts pilsoņa ģimenes loceklim, kas likumīgi uzturas valstī. Luksemburgā joprojām notiek diskusijas par 2008.gada jūlijā pirmoreiz prezentēto likumprojektu par piespiedu un fiktīvajām laulībām (Likumprojekts Nr. 5908/00). Likumprojekts rosina paplašināt amatpersonu kapacitāti, lai novērstu fiktīvās laulības, kas tiek noslēgtas ne tikai ģimenes atkalapvienošanās nolūkā, bet arī nodokļu, sociālo un profesionālo iemeslu dēļ, kā arī klasificē šādu rīcību kā noziedzīgu nodarījumu. Nīderlandē 2012.gada februārī ierosināto Ārzemnieku dekrēta grozījumu mērķis ir samazināt ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas gadījumu skaitu, pagarinot periodu, pēc kura trešo valstu pilsoņu ģimenes locekļiem tiek piešķirtas neatkarīgas uzturēšanās tiesības, no trijiem uz pieciem gadiem. Tiek apspriesti arī citi tiesību aktu priekšlikumi. Polijā gaidāmais Ārvalstnieku likums varētu ieviest noteikumu, kas iestādēm uzliek par prasību noteikt, vai ģimenes attiecības tiek/ir noslēgtas, lai apietu tiesību aktu prasības, kas regulē uzturēšanās atļauju piešķiršanu. Saskaņā ar šobrīd spēkā esošajiem tiesību aktiem reģionālā (vojevodistes) iestāde drīkst pārbaudīt, vai laulība ir noslēgta ar mērķi saņemt uzturēšanās atļauju, tikai tādos gadījumos, ja lietas apstākļi norāda uz iespējamu likumpārkāpumu. Visbeidzot, Apvienotās Karalistes valdība ir ierosinājusi grozījumus, kas attiektos uz laulātajiem un partneriem, kuri iesniedz pieteikumu saistībā ar ģimenes atkalapvienošanos. Ierosinātie grozījumi paredz precīzāku īstas un faktiskas laulības vai partnerības definīciju, kas atvieglotu fiktīvu laulību noteikšanu; probācijas perioda, pēc kura laulātie un partneri var pieteikties uzturēšanās atļaujas saņemšanai, pagarināšanu no diviem līdz pieciem gadiem; pilnvaru ieviešanu aizkavēt laulības 20
noslēgšanu, ja ir aizdomas par tās fiktīvo raksturu, lai varētu veikt izmeklēšanu; ierobežojumu noteikšanu uzaicinātajam laulātajam (vai partnerim) uzaicināt citu laulāto (vai partneri) piecus gadus pēc uzturēšanās atļaujas saņemšanas. 21
3. SITUĀCIJA DALĪBVALSTĪS Šajā nodaļā sniegts pārskats par situāciju dalībvalstīs, sākot ar problēmas izpratni (3.1. nodaļa), turpinot ar šādas situācijas iemesliem un rīcības motivāciju (3.2. nodaļa), preventīviem pasākumiem (3.3. nodaļa), dalībvalstu atbildīgajām iestādēm (3.4. nodaļa), ar ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas noteikšanu (3.5. nodaļa) un izmeklēšanu (3.6. nodaļa), tiesību ļaunprātīgas izmantošanas pierādīšanai nepieciešamajiem pierādījumiem (3.7. nodaļa), kā arī piemērojamiem sodiem (3.8. nodaļa) un pārsūdzības tiesībām (3.9. nodaļa). Piezīme: katra apakšnodaļa ir sadalīta divās daļās, pirmajā no tām ir aplūkotas fiktīvās laulības, otrajā viltus vecāku statusa reģistrēšana, izņemot 3.1. nodaļu, kur sniegts īss pārskats par citiem konstatētajiem tiesību ļaunprātīgas izmantošanas veidiem (3.1.3. nodaļa), tādējādi sniedzot plašāku kontekstu. 3.1. Izpratne par ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas apmēru 3.1.1. Fiktīvās laulības Fiktīvās laulības ir svarīgs jautājums visās dalībvalstīs, sevišķi no politiskā un plašsaziņas līdzekļu viedokļa, kā redzams turpmākajos piemēros. Beļģijā nepieciešamībai novērst fiktīvās laulības ir pievērsta liela politiskā uzmanība, kas veicināja to, ka 2011.gadā tika veikti grozījumi tiesību aktos, lai cīnītos ar šo problēmu (sk. 2. nodaļu). Kiprā fiktīvās laulības tiek pastiprināti uzraudzītas (2003.gadā tika izveidota Fiktīvo laulību konsultatīvā padome), jo kopš 2005.gada šādu laulību skaits ir ievērojami pieaudzis. Čehijā pierādījumi, kā, piemēram, starpaģentūras Valsts robežapsardzes un migrācijas analītiskā centra (Anacen) veiktais pētījums, norāda uz pieaugošu ģimenes atkalapvienošanās tiesību (gan fiktīvās laulības, gan viltus vecāku statusa reģistrēšanu) ļaunprātīgas izmantošanas tendenci, it īpaši pēc pievienošanās ES, tādēļ kompetentās iestādes ir sākušas meklēt iespējamos problēmas risinājumus. Igaunijā problēmas patiesais apmērs nav skaidrs, lai gan plašsaziņas un citi saziņas līdzekļi (piemēram, Drošības policijas pārvaldes interneta vietne) tiek izmantoti, lai brīdinātu Igaunijas sievietes no fiktīvu laulību noslēgšanas par samaksu vai netīši (tas ir maldinot personu). Līdzīgi arī Ungārijā, Lietuvā un Maltā problēmas apmērs nav skaidrs, bet, runājot par Kipru un Čehiju, izskatās, ka problēma ir aktualizējusies pēc pievienošanās ES. Somijā šis temats ir izpelnījies plašu plašsaziņas līdzekļu uzmanību, kā arī 2011.gadā šajā sakarā ir bijusi tiesu prakse, turklāt Iekšlietu ministrija uzdeva izstrādāt 22
projektu (arī 2011.gadā), lai pārbaudītu ģimenes atkalapvienošanās nosacījumus, kura ietvaros Somijas Imigrācijas dienests noteica, ka aptuvenais negatīvo lēmumu skaits par uzturēšanās atļauju izsniegšanu, pamatojoties uz aizdomām par fiktīvām laulībām, ir 250 gadā. Somijā (un Ungārijā) ir pierādījumi, ka personas, kas noslēdz fiktīvās laulības, iepazīstas interneta vidē atsevišķos gadījumos viena no iesaistītajām personām var nenojaust, ka laulība netiek slēgta ģimenes izveidošanas nolūkā. Francijā fiktīvās laulības politisko jautājumu dienaskārtībā ir pieminētas vairākkārt, 2009. un 2010.gadā tika izveidotas darba grupas, kas nodarbojās tieši ar šī jautājuma risināšanu. Fiktīvajām laulībām jeb tā saucamajām laulībām uz papīra lielu uzmanību ir pievērsuši plašsaziņas līdzekļi, arī nevalstiskā organizācija Nē! fiktīvām laulībām un vecāku statusam ( Non aux mariages et paternités de papier ) cīnās pret ģimenes atkalapvienošanās tiesību ļaunprātīgu izmantošanu. Dažos gadījumos ir sastopamas arī iepriekš minētās pelēkās laulības. Īrijas migrācijas un civilstāvokļa aktu reģistrācijas iestādes ir novērojušas fiktīvo laulību skaita pieaugumu. Lai arī vairumā gadījumu šādas laulības tiek slēgtas starp ES pilsoni, kam nav Īrijas pilsonības, un trešās valsts pilsoni, tomēr ir sastopami arī citi scenāriji (piemēram, starp diviem trešo valstu pilsoņiem vai starp Īrijas pilsoni un trešās valsts pilsoni). Vīzu izsniegšanas iestāžu ieradums izskatīt pieteikumus, ievērojot attiecību attīstības Rietumu standartu, ir saņēmis kritiku, tomēr nav pierādījumu, kas liecinātu, ka šāda attieksme būtu bijusi par pamatu apsūdzībām fiktīvu laulību veicināšanā. Vācijā sabiedrības uzmanība fiktīvām laulībām tika pievērsta 1990.gados, pašlaik šo jautājumu pārsvarā risina federālo zemju valdības. Tomēr reģionālās ārvalstnieku iestādes ir saņēmušas kritiku (piemēram, no Jaukto ģimeņu un partnerību asociācijas) par aizdomu pilnu attieksmi pret jauktajām laulībām un neizdošanos pietiekami ievērot pāru tiesības attiecībā uz privāto un ģimenes dzīvi. NVO ir veltījušas līdzīgu kritiku arī Austrijas iestādēm, bet Francijā un Īrijā migrantu atbalsta organizācijas un citas NVO kritizē ierobežojošos pasākumus, kas ieviesti, lai novērstu fiktīvās laulības (Francija), un pastiprināto plašsaziņas līdzekļu uzmanību (Īrija). Itālijā tas, cik lielā mērā fiktīvās laulības tiek uztvertas kā problēma, ir atkarīgs no plašsaziņas līdzekļu pievērstās uzmanības šim jautājumam. Piemēram, plašsaziņas līdzekļu vērtējumā, fiktīvās laulības veido 1 2% no visām noslēgtajām laulībām, tomēr šis skaitlis tiek uzskatīts par krietni vien pārspīlētu. Gluži cita situācija ir Polijā, kur fiktīvās laulības plašsaziņas līdzekļu uzmanību piesaista visai reti, lai gan pēdējā laikā tās tiek noslēgtas aizvien biežāk. 23
Kaut arī Latvijā fiktīvās laulības tiek noslēgtas ļoti reti, aktuāls ir jautājums par citās dalībvalstīs un trešajās valstīs dzīvojošo Latvijas pilsoņu (parasti sieviešu) iesaistīšanos fiktīvajās laulībās. Saskaņā ar Latvijas Valsts policijas informāciju ik dienas viena Latvijas pilsone tiek savervēta tādas laulības noslēgšanai, kuras mērķis nav izveidot ģimeni. Saistībā ar minēto, Latvijas diplomātiskās un konsulārās pārstāvniecības ārvalstīs darbojas kā informācijas avots. Ir bijuši arī gadījumi, kad Slovākijas pilsones noslēdz fiktīvas laulības ar trešo valstu pilsoņiem citā ES dalībvalstī, lai gūtu materiālu labumu, piemēram, apprecoties Apvienotajā Karalistē ar vīriešiem no Pakistānas vai Nigērijas. Lietuvā arī ir bijuši gadījumi, kad Lietuvas pilsones noslēdz laulības ar vīriešiem no Pakistānas. Luksemburgā fiktīvās laulības nav būtisks jautājums. 24 Tomēr pastāv iespēja, ka atklāto gadījumu skaits varētu pieaugt līdz ar jaunu ģimenes atkalapvienošanos regulējošo tiesību aktu pieņemšanu (sk. 2.1. nodaļu), kas ieviestu stingrākus nosacījumus. Arī Portugālē, Slovākijā un Zviedrijā fiktīvās laulības netiek uzskatītas par izplatītu parādību un plašsaziņas līdzekļi par tām ziņo reti. 2005.gadā Zviedrijā veiktais izpētes darbs liecināja lai arī fiktīvās laulības notiek, konkrēti gadījumi tiek konstatēti reti, un līdzekļi, kas tiek tērēti to atklāšanai, ir nesalīdzināmi lielāki par sasniegto rezultātu. Spānijas Ģenerālprokuratūra ir novērojusi reģistrēto partnerību un laulību starp nelegālajiem imigrantiem un Spānijas pilsoņiem vai pastāvīgajiem iedzīvotājiem, kas oficiāli uzturas valstī, skaita pieaugumu, dažas no tām ir atzītas par krāpnieciskām. Fiktīvo laulību novēršana ir Apvienotās Karalistes politikas prioritāte, jo šādas laulības rada bažas, ka tās tiek izmantotas, lai iegūtu tiesības uz brīvu pārvietošanos un apietu stingro imigrācijas kontroli, tādējādi gūstot piekļuvi valsts pakalpojumiem un sociālajām garantijām, kas rada papildu slogu valsts nodokļu maksātājiem. Apvienotās Karalistes Robežkontroles aģentūra ir uzsākusi operatīvo darbību, lai apkarotu šādas laulības, piemēram, cieši sadarbojoties ar civilstāvokļa aktu reģistrācijas iestādēm un anglikāņu baznīcu. Personīga labuma gūšanai fiktīvās laulības slēdz indivīdi, tomēr dažās dalībvalstīs ir gūti pierādījumi, ka fiktīvo laulību organizēšanā ir iesaistītas organizētās noziedzības grupas. Francijā laikā no 2009.gada līdz 2011.gadam tika atklātas 16 organizētās noziedzības grupas, kas pārvaldīja nelegālās migrācijas tīklus un 24 Likumprojektā (5908) par fiktīvām laulībām minēts, ka fiktīvās laulības ir regulāra parādība, bet, atbildot uz Parlamenta dalībnieku jautājumiem, iepriekšējais Tieslietu ministrs M. Luc Frieden, kas bija likumprojekta ierosinātājs, atzina, ka statistikas datu par šo jautājumu neesot. 24